為什么中國的公益事業改革會失敗?--胡少江


2006-03-17
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几天前,在全國人大五次會議結束時舉行的記者招待會上,當一位香港記者問及此屆政府的任期已經過半,什么事最令中國總理痛心時,中國總理的回答是:“我最覺得痛心的問題是……沒能夠把人民最關心的醫療、上學、住房、安全等各方面問題解決得更好。”

中國總理的回答明顯地帶有輕描淡寫的成分,因為過去三年,中國百姓關心的醫療、上學、住房、安全等問題不僅僅是沒有解決得“更好”的問題,而是根本沒有解決、甚至在繼續惡化的問題。盡管如此,人們還是從中國總理的回答中看出問題的嚴重程度。即使是一向文過飾非的中國政府,現在也不得不公幵承認中國人民在這些問題上的极度不滿。

在中國總理列舉的四個問題中,醫療、上學、安全主要是公益事業問題,而住房問題則是一項原公益事業在向商品市場轉變中發生的問題。由此可見,中國的确在公益事業的發展和轉型方面遭遇到了失敗。在過去一、兩年對中國改革的反思的討論中,這方面的問題也一直是一個焦點。

公益事業的改革在中國遭遇到兩种性質不同的問題。一种問題是,許多公益事業不能夠采用、或者是不能夠完全采用市場机制,需要有一個透明的政府來承擔責任,而中國政府沒有承擔起這些責任﹔另一种問題是,有些与公益事業相關的領域,需要而且能夠實行市場机制,但是由于政府對推行這些領域的市場導向的改革不是全心全意,而是半心半意,所以造成了政府不退位、市場不到位的局面。

前一种問題,主要是由于中國的各級政府的形成机制和其基本政治形態造成的。在那些市場机制失靈的領域,政府應該承擔提供“公共產品”的責任。由于公共產品的最終消費者是全体人民,所以衹有人民最有資格對政府的這一工作進行評价。可是,中國各級政府是由上至下任命的,所以各級政府的首要任務是對任命自己的上級負責任。不僅如此,各地的新聞媒体又是由當地政府控制的,所以政府也不用擔心媒体會代表普通老百姓來批評自己。

這种衹對上級負責的政治結构和信息堵塞的社會結构使得各級地方政府的負責人用不著承擔任何責任。在這种情況下,即使是中國的最高領導人真正是“一心為民”,并且二十四小時不停地工作,他接收和處理信息的能力也是有限的,也無法監督各級政府及時地向人民提供合格的“公共產品”。更何況,這樣一种政治結构也根本無法保証最高負責人“一心為民”。

如果說前一种問題由于是政府不到位引起的,那么第二种問題,也就是我們所說的半心半意的改革,則是由于政府不退位引起的。不錯,有些原來帶有公益性質的事業是可以通過市場導向的改革變成商品經濟的一部分的。但是,這樣的改革需要全面的配套改革來完成。在這些領域,半心半意的改革可能會比不改革的結果更糟糕。

以与老百姓居住密切相關的暖气供應為例。這些領域過去一直是作為公益事業對待的。不久前,中國政府決定在這些領域實行商場化的改革,這個方向本來無可厚非。問題是,一方面,國家七個部委聯合發出文件明确宣布結束城市供暖福利化,實行供暖商業化、貨幣化。另一方面,与此同時仍然繼續保持國有供暖企業的壟斷地位,排除競爭,并且政府定价,這种做法實質是反市場經濟机制。在這种畸形的混合机制下,沒有市場競爭,也沒有經濟效率的提高,最終的受害者衹能是消費者。

為什么會出現半心半意改革的局面呢?問題還是出在政府身上。首先是改革的出發點有問題,這類改革,常常不是為了提高服務質量和人民生活水平,而是為了減輕政府的財政負擔。這种負擔于是就被輕易地甩給了群眾。

其次是与政府關系密切的利益集團運作的結果。經過二十多年的市場化改革,中國已經形成了一個混合型的經濟,政府的強力干預依然存在,同時市場化的許多因素也在起作用。在這种經濟結构中,也出現了一些政府權力和市場利潤通吃的利益集團。這些利益集團与政府的公共決策部門人事交織,利益共享。這种現象在電力、通訊、房地產等產業表現得十分明顯。在這些領域,政府的權力最容易轉化為部門負責人的經濟利益,他們當然不愿意推出。

總而言之,中國公益事業的失敗主要在于,在哪些市場失靈的領域,政府不到位﹔而在那些應該由市場運作的領域,政府又不退位。政府之所以如此,則在于中國的政府從來沒有被人真正地監督過。這個問題,中國的總理解決不了。而這個問題不解決,看來中國總理也就衹好繼續地痛心下去了。

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