经济评论:大陆改革农村公共部门的困境--再评监利教改


2004.02.09

春节后发行的第一期《南方周末》,又把监利教改放在头版头条的位置。监利教改之所以继续为大陆媒体所关注,显然是因为大家都感觉到,这个事件的重要性非同寻常,远不是农村教育改革和财政改革能够涵盖。那么,监利教改触及到的根本问题究竟是什么呢?

在高层的支持下,监利县把所有公立的中小学都转让给民间来办,说明大陆当局事实上承认了这样一个事实:大陆政府已无力向内地农民提供基本的公共服务。由于内地农村人口占中国大陆总人口近一半,承认这个事实,无异于承认这个政权的无能和虚弱。

尽管这种情况并不是刚刚才发生,要承认和面对这个现实,还是需要相当的政治勇气。如果不是因为大陆高层和湖北省都更换了领导人,如果新领导人没有变革图新的魄力,大陆内地农村的财政危机和包括教育在内各种公共事业的危机还将继续发展下去。义务教育名存实亡,老百姓也不至于造反,当然,大陆社会总有一天要为此付出代价,至于代价由谁来付,怎样付,就不得而知了。

正因为如此,我对推动监利教改的高层决策者还是颇为敬佩,他们若不顾百姓的利益,完全可以拖下去,就象江泽民和朱熔基那样,把问题留给后任。退一步说,他们也可以选择比较温和的改革方案,而不必冒如此大的风险。

说到风险,监利教改失败的风险究竟有多大呢?从大陆媒体透露的情况来看,风险可以说是非常之大。

首先,这次改革的具体方案,受短期财政利益影响太大。整个方案的核心,是如何节省费用,对于改善和保障教育质量,没有多少实质性的举措。很显然,改革的设计者是产权学派的热诚信奉者。他们认为,只要产权约束发挥作用,出资者的利益导向和提高教育质量是一致的。但是,在现实中,这个命题成立的条件并不具备。首先,大陆的法治还远没有确立,因此,出资人不可能对长远收益有稳定的预期,而发展民办教育,稳定的预期是绝对必要的,否则,不可能有高质量的教育。

也许是为了制约出资人谋取短期利益的行为,方案的设计者求助于"民主机制",把大陆农村基层选举的一套程式和办法,引入"学校民主管理委员会"的形成。根据《南方周末》的报导,这种不伦不类的民主程序,在现实中很快就变成了政府官员主宰一切。

事实上,且不说中国人搞民主实在是勉为其难,即使实现了真正的民主治校,也无从保证教育质量。教育是一门专业,对于教育服务的质量,显然不能靠外行人的投票来评判。不难看出,监利教改方案的设计和实施,并没有专业教育人士的积极参与,甚至还可能遭到了他们的抵制,因为现在的方案,明显冲击了教师的利益。

这样一来,监利教改所指望或需要的产权机制,民主机制以及专业人士的知识和职业精神,都无法成为改革的支撑点,失败的风险自然就大大增加了。

监利教改所面临的这种困境,同样发生在大陆其他公共部门的改革。公共部门的改革,不象当年的包产到户,一包就灵。其中的原因,并不难理解。一个农户的产品,完税之后"剩下的全是自己的",它自然会尽最大努力去生产。但是,对于提供公共产品的公共部门来说,"道德风险"无法避免,在法治、民主和职业道德都靠不住的大环境下,试图把更多的市场机制引入公共部门,很难解决以假当真,以次充好的问题。

那么,这是否意味监利教改所代表的市场化改革完全没有出路呢?我并不这样看。不过,有一点是清楚的,如果大陆改革的领导者没有本事把知识阶层中蕴藏的道德和智慧开发出来,大陆农村的公共部门改革,不可能取得真正的突破。

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