經濟評論﹕職務消費貨幣化的實質是腐敗合法化--胡少江


2006-03-24
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近年來,中國各地的行政管理改革中的一項重要內容就是將官員們的所謂“職務消費”貨幣化。例如,有的省市已經開始實行試點,取消廳局級以下的幹部用車,將原來用於公車開支的經費改變成用車補貼,發放給個人。據說這樣做,可以大幅度降低過去的“職務消費”的增長速度,從而在一定程度上緩解各級行政經費開支的壓力。

在中國大陸,所謂的“職務消費”的確已經成為各級財政的一項重頭開支。從每年的政府財政預、決算中,並沒有“職務消費”這一項。它與其他的行政開支一起,統統列在公共行政開支的項目下。因此從官方的文件中,人們無從知道中國的“職務消費”究竟有多大的規模。但是,在官方有關“職務消費”改革成果的報道中,人們不難看出其令人吃驚的規模。

前不久,由中共中央黨校主辦的《學習時報》刊登了一篇文章,透露中國的公車消費和公款吃喝一年的總數高達六千億元以上。當然,這還只是所謂“職務消費”的一部分;並沒有將諸如公費旅遊、公費通訊、公費補貼職務住房標準等計算在內。如果將這些都包括在內,中國用於支付官員們“職務消費”的開支,一年至少需要八千億元。

自一九七八年以來,中國的經濟增長和財政收入的增長都比不上“職務消費”增長來得迅速。一九七八年,中國的職務消費大約為五十億元左右,相當於當年財政收入的百分之五;現在,所謂的職務消費已經相當於財政收入的百分之二十七左右。也就是說,相當一部分的經濟增長,被我們的官員們吃掉了、喝掉了、或者用屁股坐掉了。

換一個角度看,當今中國的“職務消費”相當於上海市國有資產總量的百分之一百二十五;或者相當於四個三峽工程的投資總額;或者相當於今年中央財政中用於免除農業稅指出的四十倍。至於國家用於教育、科研等方面的投入等等,更是無法與官員們的“職務消費”規模相比。

中國“職務消費”貨幣化的改革缺乏合法性。這首先是因為“職務消費”貨幣化的前提不正確的。這個改革的前提假定是,現有的“職務消費”是正當的,只是支出的方式不正確而已。因此,需要改革的只是如何支出這樣一筆開支。問題是,中國的所謂“職務消費“中,有相當一部分是不合理的、甚至是不合法的,從根本上來講應該完全取消。

在總的“職務消費”中,有一部分是正常的行政開支。從國外的情況看,職務消費大約佔到財政收入的百分指三到百分之六左右。如果按照百分之六的標準,中國的非正常“職務消費”大約為正常職務消費的三倍到四倍左右。這些不正常的“職務消費”本來就是一種腐敗的體現。中國應該做的,是制止這種“職務腐敗”,而不是利用貨幣化來使這種非法的“職務消費”合法化。

其次,利用“職務消費”貨幣化來減輕財政負擔的目標也是不現實的。在職務消費貨幣化的設計者們看來,實行貨幣化,能夠遏制職務消費的增長勢頭,從而減輕對財政開支的壓力。在我看來,職務消費貨幣化對財政壓力的減輕只能是暫時的。隨著時間的推移,已經貨幣化的部分已經變成了官員們的合法個人收入。只要沒有一個公開透明的監督機制,手中握有權力的官員們仍將會創造出 “職務消費”的新名目來。不僅如此,即使是已經控制的開支,例如公車支出等等,也會卷土重來。

任何公共事業,都會有預算的約束。這種預算約束當然首先來自於經濟資源的制約,應為任何國家用於公共事業的支出都是有限的。一個好的政府,實際上就是能夠在預算約束下,提供盡可能有效的公共服務。

如何使政府在有限的預算制約下提供有效的公共服務呢?這需要有一個法治化的政治和社會環境。政府的官員們都是凡人,而不是所謂用特殊材料制成的人。他們也會像市場中的任何一個人一樣為個人利益最大化努力。如果他們這種自利的行為得不到約束,有限的政府開支被官員們用掉的就會越來越多,而用於公共事業的就會越來越少。而能夠防止這種行為的唯一辦法就是約束官員們的權利。這種約束,一方面來自於完備的財政立法,獨立的司法監督,和自由的新聞媒體。這三條辦不到,任何改革都無法真正地將中國的不正常“職務消費”降下來。

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