經濟評論﹕中國混亂的地區發展政策(上)--胡少江


2006-05-26
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近几年來,中國政府的地區發展政策出現了全面開花的局面。一九九九年,面對改革開放二十年后東、西部經濟發展水平和人民收入日益增大的差距,為了平息西部地區的強烈不滿,同時也為了防範聚集西部地區的少數民族的分裂傾向,時任總書記的江澤民正式宣布了中央政府加快西部地區經濟發展的政策,即所謂的西部開發大戰略。

在西部大開發戰略尚未奏效的二零零三年,也就是在胡錦濤接任總書記的第一年,國務院總理溫家寶三上東北,代表中央政府正式提出了“振興東北”的政策。東北地區曾經在中國現代經濟發展史上發揮過重要作用。該地區的工業基礎始建于日本占領時期。在二戰期間,為了掠奪東北地區丰富的煤、鐵資源和支持其全面侵華戰爭,日本人在此建立了一些重要的重工業企業。中共掌權之后,由于東北地區鄰近當時的主要盟友蘇聯,所以在第一個五年計划期間,有近三分之一的蘇聯援建大型項目被安排在這一地區。但是,改革開放以來,這里的大型國有企業由原來的國民經濟的骨干變成了國民經濟的包袱。該地區成為中國經濟發展最慢、失業最嚴重、社會治安最差的地區。

就在人們還沒有弄清楚西部發展戰略和東北振興戰略孰重孰輕的時候,中央政府的負責人又紛紛視察中部地區,在中部省份領導人的強烈要求下,提出了“中部崛起”的戰略。從道理上講,中部地區要求中央政府在經濟發展上給与支持不無道理。因為從總体上來看,從一九四九年開始,中國的中部地區在國民經濟中的地位一直在減弱。它既沒有沿海地區所具有的運輸和貿易优勢,也沒有像西部地區那樣因為政治因素而常常得到中央政府的特殊的照顧。改革開放以來,沿海發展戰略沒有它的份,隨后中央的西部發展戰略也沒有它的份。中部地區在中國國內生產總值的份額直線下降。

眼看著中央政府在西部、東北和中部地區的政策紛紛出台,自上個世紀八十年代以來快速發展的東部沿海地區感到了壓力。他們通過各种渠道,向中央政府施加壓力,要求中央政府重視東部沿海地區在中國加入經濟全球化中的不可替代的作用,重視經濟規律,不要人為地制約東部地區的發展。在這种情況下,胡錦濤、吳邦國、溫家寶等人又紛紛走訪東部省份,提出要讓東部地區繼續發揮經濟發展的帶頭作用。今年四月,中央政府還專門召開會議,決定在天津濱海新區實行綜合改革試驗,作為繼續讓沿海地區快速發展,帶動全國經濟的政策的一部分。

綜上所述,在短短七年的時間內,中央政府總共提出了四個地區“發展戰略”:西部開發、東北振興、中部崛起、沿海帶頭。這些地區發展政策的涉及面基本上覆蓋了全國各地。

這些地區發展戰略不僅在時間上相互重疊,而且在政策上几乎如出一轍。其主要的政策無外乎兩條:一條是“給政策”,即對于有些特定的行業和企業給以稅收上的优惠﹔另一條是“給資金”,或者是通過中央政府直接的財政轉移支付,或者是通過通過政府控制的國有銀行在信貸政策上給以优惠來給指定地區輸入更過的資金。

上述地區政策中出台最早的“西部大開發”至今已近七年,從七年來官方發表數据看,雖然中央政府在過去七年中通過財政轉移支付和建設若干大型工程向西部注入了大量的資金,但是東西部地區的收入差距不僅沒有縮小,反而仍然繼續擴大。當然,由于地區政策的實施和見效需要假以時日,所以在上述發展戰略出台數年的今天,人們還無法對這些戰略進行全面、公正的評价。但是人們可以從邏輯上,從歷史的經驗中對這些地區發展戰略的前景作出預測。

中央政府推行地區發展政策的目的是通過优惠政策和資金的投入促進某一特定地區的發展,達到或是平衡國內的經濟布局、或是通過某一地區的發展帶動其他地區的發展、或是減少不同地區居民之間的收入差距等目的。從邏輯上講,一個中央政府同時出台覆蓋全國的促進地區發展的政策,等于是沒有地區政策。

這是因為,從政策上看,如果同樣的政策优惠用于所有地區,等于所有地區都沒有优惠。從資金安排上看,即使是中央政府有能力通過財政轉移支付的方式來促進某一特定地區的發展,在一定時期內它的財政能力也是有限的。許諾支持所有地區,等于是對所有地區同時開具同一張空頭支票。到頭來,現有的地區發展和收入格局不會有任何改變。

既然全面開花的做法和“地區政策”的概念在邏輯上相互矛盾,為什么中國政府仍然要采用全面開花的地區發展政策呢?從歷史上看,中國政府過去曾經采用過哪些地區發展政策?過去的地區政策給我們提供了哪些經驗和教訓呢?我將在下一篇評論中對此進行分析。

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