经济评论﹕中国混乱的地区发展政策(上)--胡少江


2006.05.26
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近几年来,中国政府的地区发展政策出现了全面开花的局面。一九九九年,面对改革开放二十年后东、西部经济发展水平和人民收入日益增大的差距,为了平息西部地区的强烈不满,同时也为了防范聚集西部地区的少数民族的分裂倾向,时任总书记的江泽民正式宣布了中央政府加快西部地区经济发展的政策,即所谓的西部开发大战略。

在西部大开发战略尚未奏效的二零零三年,也就是在胡锦涛接任总书记的第一年,国务院总理温家宝三上东北,代表中央政府正式提出了“振兴东北”的政策。东北地区曾经在中国现代经济发展史上发挥过重要作用。该地区的工业基础始建于日本占领时期。在二战期间,为了掠夺东北地区丰富的煤、铁资源和支持其全面侵华战争,日本人在此建立了一些重要的重工业企业。中共掌权之后,由于东北地区邻近当时的主要盟友苏联,所以在第一个五年计划期间,有近三分之一的苏联援建大型项目被安排在这一地区。但是,改革开放以来,这里的大型国有企业由原来的国民经济的骨干变成了国民经济的包袱。该地区成为中国经济发展最慢、失业最严重、社会治安最差的地区。

就在人们还没有弄清楚西部发展战略和东北振兴战略孰重孰轻的时候,中央政府的负责人又纷纷视察中部地区,在中部省份领导人的强烈要求下,提出了“中部崛起”的战略。从道理上讲,中部地区要求中央政府在经济发展上给与支持不无道理。因为从总体上来看,从一九四九年开始,中国的中部地区在国民经济中的地位一直在减弱。它既没有沿海地区所具有的运输和贸易优势,也没有像西部地区那样因为政治因素而常常得到中央政府的特殊的照顾。改革开放以来,沿海发展战略没有它的份,随后中央的西部发展战略也没有它的份。中部地区在中国国内生产总值的份额直线下降。

眼看著中央政府在西部、东北和中部地区的政策纷纷出台,自上个世纪八十年代以来快速发展的东部沿海地区感到了压力。他们通过各种渠道,向中央政府施加压力,要求中央政府重视东部沿海地区在中国加入经济全球化中的不可替代的作用,重视经济规律,不要人为地制约东部地区的发展。在这种情况下,胡锦涛、吴邦国、温家宝等人又纷纷走访东部省份,提出要让东部地区继续发挥经济发展的带头作用。今年四月,中央政府还专门召开会议,决定在天津滨海新区实行综合改革试验,作为继续让沿海地区快速发展,带动全国经济的政策的一部分。

综上所述,在短短七年的时间内,中央政府总共提出了四个地区“发展战略”:西部开发、东北振兴、中部崛起、沿海带头。这些地区发展政策的涉及面基本上覆盖了全国各地。

这些地区发展战略不仅在时间上相互重叠,而且在政策上几乎如出一辙。其主要的政策无外乎两条:一条是“给政策”,即对于有些特定的行业和企业给以税收上的优惠﹔另一条是“给资金”,或者是通过中央政府直接的财政转移支付,或者是通过通过政府控制的国有银行在信贷政策上给以优惠来给指定地区输入更过的资金。

上述地区政策中出台最早的“西部大开发”至今已近七年,从七年来官方发表数据看,虽然中央政府在过去七年中通过财政转移支付和建设若干大型工程向西部注入了大量的资金,但是东西部地区的收入差距不仅没有缩小,反而仍然继续扩大。当然,由于地区政策的实施和见效需要假以时日,所以在上述发展战略出台数年的今天,人们还无法对这些战略进行全面、公正的评价。但是人们可以从逻辑上,从历史的经验中对这些地区发展战略的前景作出预测。

中央政府推行地区发展政策的目的是通过优惠政策和资金的投入促进某一特定地区的发展,达到或是平衡国内的经济布局、或是通过某一地区的发展带动其他地区的发展、或是减少不同地区居民之间的收入差距等目的。从逻辑上讲,一个中央政府同时出台覆盖全国的促进地区发展的政策,等于是没有地区政策。

这是因为,从政策上看,如果同样的政策优惠用于所有地区,等于所有地区都没有优惠。从资金安排上看,即使是中央政府有能力通过财政转移支付的方式来促进某一特定地区的发展,在一定时期内它的财政能力也是有限的。许诺支持所有地区,等于是对所有地区同时开具同一张空头支票。到头来,现有的地区发展和收入格局不会有任何改变。

既然全面开花的做法和“地区政策”的概念在逻辑上相互矛盾,为什么中国政府仍然要采用全面开花的地区发展政策呢?从历史上看,中国政府过去曾经采用过哪些地区发展政策?过去的地区政策给我们提供了哪些经验和教训呢?我将在下一篇评论中对此进行分析。

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