【财经拆局】香港要改革（二） 「另起炉灶」——以销售税填补卖地收入缺口？

上星期在《香港要改革（一） 破除利益固化藩篱　消除地产霸权？》一文中，我提出北京要破除香港的「地产霸权」已经是不争事实，但香港楼市与经济息息相关，单是地产与金融已经占了整体经济总量八成，而高地价政策亦是支撑整个香港公共财政重要支柱，目前香港楼市持续低迷，正逐渐威胁港府的财政模式，地产发展商以低价投标甚至「恶意不投地」，重创本来已经低迷的楼市。没有了高地价政策，香港的税制又会作出怎样的翻天覆地变化？

这个公共财政「黑洞」，已经不是一个长远难题，更甚危机已是迫在眉睫。上月底政府公布最新财政状况，本财政年度首4个月（即截至7月底）录得财政赤字1,354亿元，财政储备更是跌穿了六千亿，在7月底仅为5,992亿元。

港府最新数字反映，本年度首4个月财赤不但超出上年度全年赤字一千亿逾33%，更是今年预测综合赤字（480亿）的1.8倍。尽管按港府解释，赤字主要由于薪俸税及利得税等主要收入大多在财政年度后期收取，但翻查过去八年同期的首四个月财政状况，今年财赤是三年来最多，仅次于20/21年度的千八亿元赤字，而当时是因为疫情政府需大幅增加开支。

更可怕的是同一期间的政府收入，首四个月仅录得约900亿元，不但比去年同期少了一成，远追不上高达2,426亿元的开支。与17/18年度相比，更是「腰斩」了一半，背后反映的，正是欠缺卖地收入，令财政储备跌破6000亿大关，倒退至14年前水平，按年少近2成，远低于一年政府开支所需。

发展局不愿恢复勾地表 掩饰对楼市没有信心

这个现象正是今个系列要探讨的第二个主题：政府放弃「高地价」政策，在缺乏卖地收入下，财赤「黑洞」何以如何填补？去年有多幅地皮流标，反映发展商投标意欲低，早前发展局局长甯汉豪表示，推地步伐需要视乎市况，如果发觉发展商在该区的出价意欲不高，而且出价与市场估值有距离，当局会审慎，以免对当区楼价构成过大冲击。

对于外界要求当局重新采用2013年取消的「勾地制度」，由发展商在勾地表「试勾」土地，成功后由政府推出招标或拍卖，但甯汉豪表明无意执行，因为这会让主动权重回市场，认为提供土地的决心和稳定性「一定要在政府手上」，若届时没有人勾地，大家或会认为市场很悲情，变相会释放负面信息，故没有恢复勾地制度的意向。

我已经多次撰文提出恢复勾地表制度的好处，是将土地供应主导权由政府重归市场，因为只有市场气氛改善，发展商才有意欲勾地，而机制亦确保勾地的发展商必须以政府接受的底价出价，换言之不会出现流标的情况。甯汉豪的说法无疑是前后矛盾，因为政府继续主导推地，地皮只会像去年一样多次流标，最终仍是重挫市场信心，当局说法只是掩饰政府对楼市没有信心及不愿贱卖土地的意图。

「政府乾塘」 土地收入仅达目标预算一成

更严峻的局面是缺乏卖地收益下，政府储备已跌至危险水平，《彭博》早前刊出题为《香港崩溃的土地销售，威胁城市的财政模式》报道，指香港楼市持续低迷，正逐渐威胁港府的财政模式，发展商以低价投标，重创本来已经低迷的楼市。政府在2023至2024财政年度的土地收入创2007年以来的新低，报道更预计土地需求不能重回楼市鼎盛时期的高峰。有学者指出，香港政府靠卖地赚取收入的时代已成过去。

在楼市高峰期，土地收入曾达1,648亿元（17/18年度），占当时政府收入近三分之一。但到2023至2024财政年度的土地收入只有195亿元，较高峰期锐减近9成，创2007年全球金融危机以来的最低水平。按陈茂波在财政预算案预测，今年度卖地收入将可以增加至330亿，但实际上到目前为止，政府仅售出一幅沙田住宅用地、两幅电动车充电站用地，总成交价仅7.2亿元；同期补地价收入只有约23亿元，即目前土地收入只达预算目标一成。

因为土地买卖惨淡，土地收入严重短缺，有理由相信今个财政年度的预算赤字将远高于原来目标的480亿，甚至很大机会超越上年度的千亿元财赤。雪上加霜是政府正发债融资兴建大规模的「大白象」工程，包括涉2,220亿元的北部都会区等大型基建项目，未来财政赤字只会有增无减。

势开征销售税填补财赤 料5%税率将贡献千亿收入

中央政府呼吁香港要改革，「应变、识变、求变」，但我恐怕在税制改革方面，改革将不会是香港市民所欢迎。面对政府无法提高利得税及薪俸税税率，要填补卖地收入的缺口，政府重提开征销售税，恐怕只是时间问题。

时间倒数回2006年7月，时任财政司司长唐英年宣布研究开征销售税，以扩阔税基。当时的谘询文件指，政府有意开征5%商品及服务税，预计可为库房增加300亿元收入，部份税收会用于帮助低收入人士，部份用于补贴水费和差饷。但结果因为各界强烈反对，尽管做了大量谘询工作，最终方案仍是胎死腹中，事件亦重挫了唐英年的民望。

到了今天的「新．香港」，民间的反对声音已完全消失，所谓建制派亦只懂跟从北京路线，只要中央政府开声，陈茂波要开征销售税已经没有丝毫难度。而且以今天香港的经济规模较2006年增加近四成，以去年GDP 组成的私人消费高达逾二万亿元，若同样加征5%的销售税，预计就可以带来过千亿元的销售税收入，足以弥补甚至超越卖地收入的缺口。

必须要说的是，我不是要向政府建议甚么「坏主意」，事实上我肯定财政司司长办公室早有制定不同方案，包括今年初陈茂波曾透露考虑开征资产增值税。我的文章只是想提醒仍然留守的香港人，未来香港税制势必出现翻天覆地改革，而保障自己的资产安全，包括避免被政府「开刀」加征税项，是一个很重要的课题。

- 颜宝刚

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