专栏 | 报导者时间：从「双栖里长」到「里长组党」，中国因素如何深入台湾选举基层？（孔德廉、刘念慈）

2020选战观察

文：孔德廉、刘念慈

摄影：苏威铭、林彦廷

中国政府近年强化对台「青年一代」和「基层一线」（两者简称「一代一线」）交流后，吸引多位台湾里长到福建平潭担任执行主任，成为两岸都有收入的「双栖里长」；此外，曾获习近平接见的中华民国村里长联谊总会也恰好在此次大选中组成「基层联盟党」，一方面争取地方自治权益，一方面力推两岸基层交流。

从「双栖里长」到「里长组党」，背后都可见浓浓的「一代一线」统战意味，然而现行《两岸人民关系条例》却无法处置「双栖里长」的行径，在「基层联盟党」积极运作背后，未来台湾里长们的动向将愈来愈受到两岸瞩目。

今年3月，台北市文山区两位里长曾宁旖、鄢健民因涉嫌在对岸担任党政军职，被指违反《两岸人民关系条例》，遭陆委会分别约谈。最后，两位里长签下保证书，放弃担任福建平潭的执行主任职衔。   

到了8月，上百位来自台、澎、金、马各地的村里长则难得齐聚一堂。高昂的战斗气氛中，快速通过「基层联盟」党章草案，成为紧跟在台北市长柯文哲成立的「台湾民众党」之后，台湾第354个政党。   

两件事看似互不相干，但在总统、立委大选进入白热化的此刻，「一代一线」的手法却已逐渐发酵。台湾里长前进福建平潭是这几年的热身，里长首度大动作组党则是此次大选的出击，作为基层代表，台湾里长的身影已愈来愈频繁出现在两岸互动中。

里长组党背后：「中华民国村里长联谊会」是什么？

场景拉到里长组党现场。「基层虽然小，但现在小就是大！村里长是士官，我们底下都是兵！」甫接任基层联盟党第一届党主席的桃园市汴洲里里长杨鑫坤，正对着在场党员精神抖擞地喊话。已经做了20多年里长的他更宣示，不止要替所有基层争取应有权益，基层联盟未来还将堂堂正正入主立法院，亲自分配资源。听闻承诺，台下村里长们立即报以热烈掌声。   

进一步探究这个新兴政党的背景，存在已久的「中华民国村里长联谊总会」，才是其背后网络的骨干；积极动员下，原有的联谊总会成员多半顺势成了基层联盟党党员，百名成员一举壮大了党的规模。   

作为基层联盟党的中坚，中华民国村里长联谊总会究竟是什么样的团体？翻阅内政部人民团体名单，找不到任何登记纪录；少数登上媒体版面的，则是创下了中国国家主席习近平会见台湾里长的首次纪录。  

他们是习近平首度会见的台湾里长

当年两手握住习近平的人，是曾当选桃园市新埔里里长的郭云辉，他既是中华民国村里长联谊总会的创会会长，也是总会搭建两岸交流最重要的「桥梁」。

「从2013年起，两岸基层交流的窗口是我去开的，我也是代表村里长跟习大大见面的第一人。那时我就觉得习大大比较接地气，比台湾总统还接地气，」郭云辉站在满满的照片墙前，向《报导者》记者如此说明。   

他口中的交流，最显着的成果，就是2014年6月时任国台办主任张志军来台参访的行程。在联谊总会的安排下，张志军首站就是走访新北市汐止区厚德里，由郭云辉和当地里长陈有谅随侍在侧，与多位新北市里长及陆配进行座谈。   

「在座谈还没确定前，大陆就有消息说那边想找村里长，说是媒体上登载了中华民国村里长联谊总会的名号，我刚好是总会长，国台办『在台湾的驻点』就这样找上我，这一找就把我找到北京去。」他回忆道。

获国台办邀请后，郭云辉一行人飞往中国，由当时国台办主任张志军负责接待。几位村里长被礼遇接送前往北京饭店，等着他们的是豪华住处与丰盛餐点，时任鸿海董事长的郭台铭也在相同行列里。   

「当时一场会议里，由郭台铭代表经济、星云法师代表宗教、我则是代表台湾民间基层，三人轮流上台发表15分钟的演说。唯一的要求，是不要讲到『中华民国』这个字眼，讲台湾才可以，」郭云辉说。  

密集的交流过程中，郭也见到了当时的全国政协主席俞正声。「那时我对他（俞正声）说，台湾有超过30万陆配，希望主任（张志军）能来访问台湾，是我口头邀请。后来经过差不多半个月，北京的交流局就打电话给我，说张主任要来访问台湾，希望行程我帮他安排。所以后来才会到新北市汐止厚德里，这都是我安排的，」描述这段过程时，他显得胸有成竹。   

一代一线，操作台湾里长「被遗忘的不满」

就在郭云辉等人赴中国交流后不久，2015年3月中国国务院发布《政府工作报告》，强调「应巩固两岸坚持『九二共识』、反对『台独』的政治基础，保持两岸关系和平发展正确方向。努力推进两岸协商对话，推动经济互利融合，加强『基层』和『青少年』交流。」

2016年，时任全国政协主席的俞正声也再度提及：「应加强与台湾基层一线和青年一代交往交流，厚植两岸关系和平发展民意基础」。其中，「青年一代」和「基层一线」遂成为各界所关注的对台新词汇「一代一线」。台湾的村里长与中国的村居委会得以直接建立连结，基层成了交流重点。

一个基层的台湾村里长，却能左右中国对台政策的焦点，这样的变化在交流者心中种下了小小的骄傲的种子。做为中共高层眼中的台湾基层代表，郭云辉认为，近年来的两岸基层频繁交流，是台湾的荣耀，也是村里长自己的荣耀。   

「毕竟村里长在台湾的政治里面，是被不屑一顾的一群，被遗忘的一群。你看马英九、蔡英文、陈水扁，从来没有国庆的时候邀请过台湾的里长联谊会去参加。但习近平就会，在他身上感觉得到，若会议没有邀请村里长他就觉得不接地气，」他如此描绘。   

亲身经历两岸交流后，郭云辉也强调，台湾村里的街道治理，比中国优质得多，这是台湾的骄傲。所以村里长去对岸分享，「绝对是一种知识领域的传承，对两边来说都是正面影响。」   

中国对台统战攻势，随着「一代一线」的大张旗鼓而有所演进；其中，地方政策出现最明显的变化，基层与基层之间的对接开始萌芽，并大量展现在福建省的平潭综合实验区里。

8天拿2万元，台湾「双栖里长」入驻福建平潭

位于平潭海边的猴研山上，一块刻着「祖国大陆──台湾岛最近距离68海里」的石碑，伫立了整整10年。如果要问台湾的村里长为何会出现在平潭而非中国其他地方，这块石碑已经给出了简洁明确的回答。

被北京政府设定为「两岸共同家园」的平潭综合实验区，从2012年开始举办「共同家园论坛」，2016年则开始邀请台湾的村里长赴陆，顺着国家级政策「打造美丽乡村」的脉络，到各乡、街道的村居委会担任「执行主任」，协助各小区进行改造。   

在这样的脉络下，3个月前，平潭又从数十位报名者中，遴选、招收了30位台湾籍的「小区营造工作师」。而这些前往平潭的里长，由于在台湾、中国都有收入，更因此被称为「双栖里长」。   

其中，据记者了解，前往平潭从事小区营造的里长们，每个月会在平潭待上8天左右，可以获得5,000元人民币的报酬，换算成台币，已经接近台湾最低薪资标准；然而平潭当地一般工作人员的月收入，每月通常仅有2,000元人民币而已。

两岸共同家园，到底在「交流」什么？

甫获卫福部颁发「铜质卓越小区奖」，在小区营造上颇有成绩的台北市文山区忠顺里里长曾宁旖，就在2016年底签下了为期两年的合约，在平潭首个「两岸小区融合试点村」岚城乡上楼村村委会，出任执行主任。

「原则上，我每个月会排出几天过去（平潭），一个月3天、5天看我时间，有空就会多一点。因为需要一段时间带他们操作才会稳定，过去（交流）大概都一次性，现在要把基层的工作落实才是长时间、更深入的。去那边当然要有一些顾问费、讲师费。但经费怎么分配？那一块我也不管，因为那些都太复杂了，我也搞不懂，因为两岸制度又不同，」曾宁旖接受《报导者》采访时如此说明。   

曾宁旖将台湾经验全数移植到平潭上楼村，包括废墟改造、彩绘砖墙和环境绿化，甚至带动上楼村的志工队定期做环境清扫，这让她一举夺得「福建省三八红旗手」的荣誉称号。忠顺里的名号，更在中共现任统战部长尤权到访、在墙上留下一副大大的签名后声名大噪，替她带来了与整个福建省交流的大量机会。接受访问后不久，曾宁旖又将动身前往平潭。

在中国「一代一线」政策的推动下，更多的台湾村里长投入了相同的工作行列里。   

2017年，在曾宁旖的推荐下，平潭潭城镇东门小区的居委会来了第二位「双栖里长」。他叫鄢健民，1960年出生的他，同样是文山区的现职里长，他们的父执辈都是湖南同乡。
2018年3月，福建政府也通过不同管道，联络到了中和区寿德里里长吕坤翰。吕坤翰把讯息分享给其他新北市的里长。随后，五股区贸商里里长戴相熙等人，和吕一同到了平潭任职。   

类似的小区营造工作，从未停止招收。平潭原有8名「双栖里长」，1人离职后，依据当地上报给省政府的计划指出，2019年还会再引进50名台湾村里长；也就是说，未来平潭全区200多个村和小区，近三分之一都会有台湾村里长和台籍小区营造工作者入驻。

替即将消失的村庄「提供营造经验」

只是，平潭当地的小区营造，真的需要大费周章地邀请台湾村里长跨海传授经验吗？这样的交流又带来什么实质改变？   

记者走入五股区贸商里里长戴相熙原先任职的平潭中楼乡韩厝村内，造价26亿人民币的平潭高铁站就在附近，村里的中心道路因此和铁路相接。铁路桥的桥洞下，斑驳的油漆广告和居民彩绘混在一起，但举目所及更多的景色，是已经因为火车站和铁轨的建设而拆迁一空的土地。   

当地居民对小区营造一事并没有给出太正面的评价，只简单的评论到，这里的居民从800多户锐减为200多户，未来高铁通了，韩厝整个村子都未必会存在了，「既然如此，又何必请一位台湾里长来，在一个即将消失的村庄，搞什么小区营造呢？」   

即便如此，在推动小区营造一事上，中国政府仍显积极，不断发出一波又一波的招募通知，赋予许多台湾村里长「双栖」的空间。    

中国为何能深入？里长长期陷资源不足问题

在「一代一线」政策大力推动基层交流之际，中华民国村里长联谊总会则持续在台湾争取里长权益。   

担任过3届总会长，目前是荣誉会长的郭云辉强调，由他一手创设的中华民国村里长联谊总会，原本就是为了村里长们争取权利而设，包含公务机车、小型工程款、事务补助费和意外险等基本保障，都是总会打拼而来。只是这些保障仍然不够。

「现在国家不给我们资源，村里长做事都得靠自己化缘。」做了6届里长，基层联盟党主席杨鑫坤在抱怨的同时端出简报，也一条一条解释他所认为《地方制度法》的不公。

里长组党，要争《地方制度法》权益

杨鑫坤认为，《地方制度法》立法70年，却没有因应时势改变，使得村里长的权利跟义务失衡，连带造成国家政策的推动因为「资源不足」而失灵。   

「为什么？因为里长在现代社会的角色变得更多元化，不只是执行政策，还要做长照、弄环保、成立巡守队和办活动，让居民意识到村里长的角色是活化的。但这都要钱，钱从哪边来？我们村里长要去化缘，」他解释。

缺乏资源是里长的普遍心声，作为青年参政的代表之一、毕业后就投入里长工作的汐止区湖兴里里长郭书成也指出，以新北市政府发放的里基层工作费、活动费、全区设备费及其余可申请的经费来预估，一年可支用的经费约莫为100万元上下，但因核销项目限制严格，东扣西扣后只会剩下20多万，连想改善基础设施都显得捉襟见肘。   

此外，资源分配鲜少计算区域大小。同样的经费，湖兴里居民约6,000多人，邻近里的居民则只有1,000多人。「一旦经费稀释，大家受到的服务就不一样，这是最直观的制度上的问题。选区人数分配不均，导致我们在服务上真的很困难，像我每个月都还要倒贴6,000多元，」郭书成强调。

为了取得经费，许多村里长不得不兼任「小区发展协会理事长」，才能以计划向地方政府申请经费来推动各项活动与建设。面对政策成本外部化的问题，郭书成表示，并非每个里长都会选择同样做法，不少人会仰赖既有的地方势力、财团、政治人物或是任何可以提供资源的团体，因此每当选举到来，争取资源成了必然。   

「讲坦白的，老百姓要找村里长服务，我村里长还要去拜托乡镇市民代表、议员、到处拜托。为什么会变成桩脚？就是因为这样。我拜托你三年，最后一年要选举，你要回报一下吧？没办法，人的常情，」杨鑫坤语中有很多无奈。

中国旅游成为里长重要「政绩」

「一代一线」统战攻势下，「中国旅游」成了台湾里长最容易端上台面的「政绩」。

已经连任五届里长的曾宁旖就指出，光在台北市，各个里的经费差异就非常大，有的里因为有焚化炉回馈金，所以居民旅游、办活动都不用钱。同样一个区里，民众就会耳语说「那个里办活动都不要钱，为什么你这个里办要钱？」民众不理解，会觉得里长尸位素餐，反倒认为办活动要钱的人有问题。   

因此不少村里长向外寻找旅游机会，对于新手里长来说更是受用。

「出国旅游就是一个很好的政绩，对里长来说十分需要。如果我有办法带400个人去中国玩，不用钱，我下一届还不躺着选？」郭书成坦白地表示。
在郭书成的经验中，参加者只要出一万元，住五星级饭店、安排各大景点走访的落地招待旅行早已不是新鲜事。另据记者了解，部份旅行社与里长更宣称福建省有额外的惠台项目，因此团费低至5,000元的厦门5天行程依然时有所闻。

BOX：参访团行程
某里南京扬州5日参访团行程：

【华航班机时间】
5/23（四）桃园—南京 AE987 08:10-10:20
5/28（二）南京—桃园 AE988 11:30-13:35

票价约13,500元，含礼物。

日期初定在5月23日后的5天。
团组成员30-35人。
团员：里长、小区、理事长、志工、班长⋯⋯等。
准备请两位里长做交流演讲（议题：小区的管理、养老、环保等内容。要有PPT）。


【初步行程安排】
第一天：桃园—南京—扬州；入住扬州明月湖酒店、晚上：卢氏古宅欢迎晚宴。
第二天：参观广陵区汶河街道旌忠寺小区、参加「扬州．新北小区共同家园发展论坛」、参观扬州台资企业1家、本地企业1家等。
第三天：游览瘦西湖、大明寺；参访「486」非遗集聚区、东关历史文化街区。
第四天：早餐品尝冶春早点。早餐后赴南京，参观南京牛首山、秦淮河风光带。
第五天：总统府或夫子庙（不进去）二选一。 返程回，南京—台北。

就在我们采访郭云辉的前一天，他也才亲自带着新北、台北、高雄、屏东、台东等10几个地方联谊会的会长去中国大湾区进行为期5天的交流访问。

也有里长不买单，组党后将走向何方？

随着两岸交流广泛开展，在基层联盟党成立之前，就可见到原本松散的各地村里长联谊会也开始起了变化；其中，靠的多半是郭云辉和杨鑫坤等人的居中策动。   

「这两年来，我们跑遍新竹、云林、屏东、嘉义、彰化、基隆等，请各地方村里长吃饭，然后找来各乡镇的会长一起谈合作，把原本没有跟总会联系的地方全部整合起来，一共又创立了8个县市的村里长联谊会。」郭云辉说。   

他也解释，一直以来联谊总会的确没有登记，但却是所有村里长的意志集结体，因为全台每个行政区都有各自的联谊会，这些地方每四年会选出一次区会长，区会长往上是县市会长，再来才是全国总会会长，由下至上，总会才能集结并代表所有基层的意见。   

杨鑫坤则强调，蓝绿、统独问题不是基层联盟党关心的重点，重点是制度的改革，包含广设村里办公处来推行便民服务、所有民选公职比照村里长领事务费等，这些都牵扯财源分配和公平性的问题，主旨还是要成立一个关心大部分百姓的政党。

「国民党做的事情像小偷，民进党做的事情像强盗，现在是不管是蓝还是绿，都像过街老鼠。基层这一块只能自立救济，为了要把这个主流民意汇整，当然唯一的走向就是政党，」 郭云辉说。

但是，对于基层联盟党的要求，也有不少里长并不买单。新北市汐止区湖兴里里长郭书成就强调，自己认同改革，但村里长本身的定位并不明确，有可能同时是民意代表监督者，同时又是执行者的角色，这让权责不清的状况更常发生。   

他认为，让村里长回归公务体系，然后提出配套，规范明确的职务区分，这才是应该的制度改革。「若只喊口号却提不出解方，我会觉得这是不负责任。若全部都领事务补助费而不回归公务人员体制，我也觉得那样的提案，是只要权利不要义务，是本末倒置了，」他强调。   

也担任过联谊会区会长的曾宁旖更直白表示，「我说那真叫骗选票，因为有太多组织，每次都打个旗号说要为里长争取福利，因为这一直是个议题，谁来重视基层、谁来争取福利，谁就会有选票嘛，这是基本概念，但没有人落实过真正的改革。」   

无论如何，里长组党已是既定事实。基层联盟党的主导人物积极推动两岸交流，也是不争的事实。而中国的「一代一线」手法相当多元，从「双栖里长」前进平潭到里长赴中国交流团，许多台湾里长正纷纷在前往中国的路上。   

游走模糊地带，现行法令管不动「双栖里长」

讽刺的是，现行法令无法实质管制「双栖里长」现象。   

陆委会在今年4月宣布，将对台湾村里长赴陆担任村委会或小区居委会执行主任进行调查；但内政部给《报导者》的书面回复指出：

「针对报载村里长赴陆担任执行主任之查处，除已有2位里长陈述意见表示执行主任为陆方单方面提供之职称并均已书面声明放弃该职称，现阶段亦查无该2人违反两岸条例第33条第2项规定之具体事证。」   
也就是说，现任里长即便签署书面声明放弃执行主任职称，但仍可持续在平潭、台湾两地「双栖」。   

事实上，根据中国的《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》，将村、居委会定义为城市居民、农村村民「自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织」，该法中并不存在「执行主任」这一职位。因此「执行主任」是否属于名誉性、兼任性的职务，在认定上仍有极大的解释空间。   

此外，据记者调查，无论早期的执行主任，还是近期的小区营造工作师，台湾里长均非直接受聘雇于中国各级政府及其附随组织，而是与第三方的人才中介公司签约，再由其派遣至各村、居委会工作，这更有效规避了台湾法律的「禁区」。   

专家忧心，中国代理人渗透地方网络

面对这类基层行政关系的延伸与合作，两岸关系专家、政治大学东亚研究所所长王信贤在接受媒体采访时曾表示，这无庸置疑是中国「一代一线」的统战手法，欲深入台湾基层社会，藉此展开政治宣传；此外，由于村居委会色彩模糊，法规尚无法明确定义，将是政府因应的软肋。    

不仅是软肋，真理大学人文与信息学系助理教授陈俐甫更认为现今情势颇为严峻。

他强调：「中国政府本来是没办法进入台湾社会的，只能通过代理人，但如果打通了地方派系、宫庙、村里长等网络，就会有办法直接渗透。」   

截至12月初，基层联盟党仍未实际推出立委参选人，是否评估实力不足因此先按兵不动？外界尚不得而知。有趣的是，基层联盟党的党徽，却悄悄取消了红色。   

杨鑫坤解释了改变的原因，他说：「那图样是我发想的，代表团结在一起的意思。颜色有改，是因为经过高人指点。觉得温和一点的颜色比较好，原本的配色感觉太强烈，你没有觉得底很红吗？手又太白了，像白手套。」

※本报导为《报导者》与自由亚洲电台（RFA）中文部共同制作