专栏 | 大国攻略:中老铁路通车 东南亚成美中竞逐影响力的关键战场

2021.12.03
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专栏 | 大国攻略:中老铁路通车 东南亚成美中竞逐影响力的关键战场 中老铁路12月3日下午正式通车,习近平和老挝党中央总书记通过视频连线共同出席中老铁路通车仪式。
(法新社)

中国“一带一路”指标性工程“中老铁路”,12月3日下午正式通车,中国打通东南亚陆路交通网的战略更进一步。不过美国对东南亚的动作也十分积极,美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔.克里滕布林克(Daniel Kritenbrink,中文名康达)11月27日至12月4日在东南亚访问印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国,重申美国对印太地区的承诺。东南亚已成为美中竞逐影响力的关键战场。

中老铁路全长一千多公里,北起云南省昆明市,南至老挝首都万象。其中,老挝段北起老中边境口岸磨丁,南至万象,全长四百多公里,3日正式通车。中国段长507公里的玉磨铁路,两周前已经通车。

中华经济研究院台湾东南亚国家协会研究中心主任徐遵慈说,中老铁路是大陆在东南亚“一带一路”建设中重要指标性计划。老挝和柬埔寨是东盟十国中最支持而且欢迎“一带一路”的国家。中老铁路是泛亚铁路的重要路段,经历美中冲突、严峻的疫情,仍如期通车,对于中国推动“一带一路”,尤其是加强东南亚国家之间连结性的进展,是非常重要的指标。

中老铁路全长一千多公里,北起云南省昆明市,南至老挝首都万象,是一带一路指标性工程。(法新社)
中老铁路全长一千多公里,北起云南省昆明市,南至老挝首都万象,是一带一路指标性工程。(法新社)

徐遵慈说,中国对于在东南亚建设泛亚铁路有其政治考量,而对东南亚国家来说,如果铁路可以从云南贯穿东南亚,从泰国出海,对东南亚经济整合、人员移动和运输都很重要,单纯从经济层面考量,对中国和东南亚都很重要,但是因为涉及不同路段,不容易推动。泛亚铁路其中一段是中老铁路,另一段是中泰高铁,中泰高铁有几个路段工程进度延后,如果中泰高铁无法连结中老铁路,就无法打通东南亚的任督二脉。因此2019年中国、老挝、泰国三方签了合作协议,同意完成各自境内的铁路段,现在中老铁路通车,中泰仍在推进。老挝是东南亚唯一内陆国,没有海港,未来通过铁路连结海港,能打破内陆国的出口限制,老挝也期待铁路通车后,能从中国带来游客,老挝的农产品也能运送到中国,不过,中老之间因为疫情而对关口采取的严格措施,中老间的人员、贸易往来,短期内还无法恢复。

新加坡国立大学政治系副教授庄嘉颖说,中老铁路通车有一定意义,但不必太过解读。老挝是东南亚国家中,经济体量最小,人口密集度最低,经济发展相对落后的国家,铁路建成对老挝的产品出口中国更方便,对老挝的经济有助益,但是目前对东南亚整体的影响有限。中国期待未来建成泛亚铁路网,能降低对麻六甲海峡的依赖,分散风险,但是海路和陆路的载货费用,海路仍有优势,泛亚铁路不能取代海路交通。庄嘉颖指出,中国同时也十分关注北极航线,因为气候因素使环境改变,北极融冰可能出现一个经由北极海通往欧美的航线。

中国打造东南亚铁路网 希望“条条大路通北京”

中老铁路通车,中国希望借铁路等基础建设与东盟互联互通,打通交通走廊转化成经济走廊。(路透社)
中老铁路通车,中国希望借铁路等基础建设与东盟互联互通,打通交通走廊转化成经济走廊。(路透社)

台湾亚洲交流基金会执行长、政治大学国际关系研究中心副主任暨东南亚研究中心执行长、东亚所特聘教授杨昊说,以前人们说“条条大路通罗马”,现在中国要“条条大路通北京”,中国希望借着铁路等基础建设与东盟互联互通,打通交通走廊转化成经济走廊,从北到南,从中国通往老挝,往南到泰国、马来西亚、新加坡。

杨昊指出,中国对“陆地东南亚国家”跟“海洋东南亚国家”的作法不同,中国与“海洋东南亚国家”因南海问题有主权争议而关系比较紧张,与“陆地东南亚国家”像老挝、柬埔寨、越南、泰国、缅甸的争议较少,“陆地东南亚国家”大多被认为是最不可能抗拒中国经贸诱惑的国家。尤其是老挝和柬埔寨特别需要从中国取得资源的中小型国家,一方面没有领土争议,意识形态也接近,关系自然密切,但是杨昊认为,“要说老挝全面纯粹亲中倒不必然”,因为老挝跟越南关系非常密切,紧邻最大市场是越南,而不是中国,中国在老挝建水电站,大约七成电力要回送给中国,中国的邻近国家变成它的经济发展腹地,成为卫星城市的概念。

习近平上台后大力推动“一带一路”,而除了一带一路之外,中国一直也有其他项目。杨昊说,习近平要把陆地东南亚邻近国家变成中国的经济发展腹地,在中国与“海洋东南亚国家”的冲突形象之外,试图展现和平的良善大国姿态。

中国长期经营东南亚,中国与东盟的自由贸易在2010年落实后,中国持续推动升级版的自由贸易,在货品贸易外也加深服务业的投资合作。徐遵慈指出,更重要的进展是明年RCEP即将生效上路,她说RCEP能顺利签署看得出有中国运作推动的重要力量,在RCEP谈判初期,其实东盟并不十分积极,但是后来因为特朗普以美国利益出发的单边措施,使东盟国家担忧被卷入中美对抗而感到不安,在中国积极推动下,东盟转而积极。更关键是疫情,东盟希望借RCEP恢复经济。所以RCEP从去年11月签署,到今年十月就达到生效条件,显示东盟迫切需要推动疫后经济复甦,期待中国的观光客收益。

中美竞逐东南亚 东盟期待拜登拿出具体经济政策

习近平11月22日在北京以视频方式出席并主持了中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会。在峰会中,中国东盟正式宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系,进一步拉拢东南亚。

而拜登上台后为加强与东南亚的关系,外交动作频频,七月美国国防部长奥斯汀访问新加坡、越南和菲律宾三国,八月初美国国务卿布林肯连续5个工作日参与和东南亚国家的视讯会议,八月底美国副总统贺锦丽访问新加坡和越南。十月拜登出席了东盟视频峰会,这是华盛顿四年来首次与东盟进行最高层级的接触。拜登承诺美国将与东盟一同捍卫民主和海上航行自由,并表示将开始就制定区域经济框架进行对话。不过批评人士认为,在特朗普退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)后,拜登的亚洲战略一直缺乏实质而具体的经济措施。美国助理国务卿康达近日访问东南亚传出是为拜登明年举办与东盟领袖的实体高峰暖身,布林肯也计划于12月中,访问印尼、泰国,协调峰会的相关事务。

徐遵慈说,美国希望展现对东南亚国家的重视,但能否有效加强东盟和美国合作,要看美国是否推出令东盟觉得实质有助益的方案,如果只是政治宣示,东盟国家会表示欢迎,但不会真正买单。

中老铁路通车前,老挝以当地宗教仪式为列车祈福。(路透社)
中老铁路通车前,老挝以当地宗教仪式为列车祈福。(路透社)

东盟整个区域的经济发展潜力或区域安全的重要性,在美中贸易战后更加重要,现在供应链转往东南亚,东盟国家是受惠最大的地区之一。徐遵慈说“东盟的重要性愈来愈高,角力不只在中美之间,也在其他大国之间。”美中日韩和东盟都有往来,欧盟近年也希望与东盟加强合作,如今具有指标性的中老铁路通车,美欧看在眼里都会认为要有更积极作为,所以美国计划明年投资全球5到10项大型基础建设计划,作为七国集团抗衡中国一带一路倡议的一环。欧盟也提出“全球门户”计划,计划投入3000亿欧元协助发展中国家发展基础建设。

庄嘉颖指出,美中在东南亚的角力升温,中国趁特朗普四年的空档去巩固东南亚布局,对东南亚更积极拉拢,拜登上台后希望弥补,重新建立发展与东南亚合作,但是拜登知道无法回到特朗普之前的局面,如今东盟比四年前更为分散,美国虽不会去挑战东盟,但也认知要合作,专注于双边关系。

庄嘉颖认为“美中对东南亚国家分别下注”,他指出中国仍是以经济拉拢的手段,重点关注东南亚陆地国家,像老挝、柬埔寨、泰国、缅甸等。现在缅甸政局不稳定,中国仍有沟通渠道。而美国整体来说比较注重东南亚的海洋国家,像马来西亚、印度尼西亚、新加坡、汶莱、菲律宾、越南。一方面美国的实力在海洋,经济利益也比较靠海上贸易,比较注重海洋东南亚。拜登上台后,先后出访的高层包括国防部长、副总统、助卿等主要是海洋东南亚国家,他这策略不只是单一的一套作法,美国也了解东南亚的多元化,美国对东南亚的政策也有很多不同层面,包括民主层面,也有经济、安全等多个层面来巩固它与东盟国家的关系。

中老铁路通车前,老挝以当地宗教仪式为列车祈福。(路透社)
中老铁路通车前,老挝以当地宗教仪式为列车祈福。(路透社)

庄嘉颖说,可以从美国官员出访东南亚哪些国家,和拜登邀请哪些东南亚国家参与民主峰会来观察美国对东南亚的看法,不过,尽管新加坡没有被邀请,但是拜登上台后多位政府高层都访问了新加坡,所以新加坡跟美国有很多沟通管道,不单靠民主峰会,所以新加坡未受邀参与民主峰会,实质上没有太大影响。

庄嘉颖说,新加坡长期认为,愈多的国家参与东南亚的经济合作愈好,中美双方更多投入彼此的经济合作,恶性竞争可能就会减少。新加坡主张经济开放、自由贸易的新自由主义,但东南亚国家非常多元,不一定每个东盟国家都认为如此,譬如印度尼西亚一方面希望有更多外来投资,但对中国的投资有一定的疑心,一部分因为其传统的反共思维,有些民众对中国有戒心,认为不应让中国投入太多投资,例如之前中国建雅加达到万隆的铁路出现征地争议,另外也有印度尼西亚民众认为中国的投资对印尼的就业和经济发展和资源再分配的影响,并不是特别有利,有反对声音,印度尼西亚希望与中美都能有经济合作,但是对中国有一些保留。

中美竞争对东盟有什么影响? 庄嘉颖说,东盟国家很多元,是很分散的组织,成员国很难发挥主动,仅能阻止一些不愿看到的事情,因为东盟采共识决,任何一个成员国有意见,计划就无法推进。对于事情的决定只能放慢,很难去加快。中美对东南亚国家的合作拉拢竞逐,可能使东南亚各国间,国家利益的距离会愈来愈大,在东盟内部造成压力,使东盟内部要获得共识更加困难。

庄嘉颖说,习近平宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系,是要强调对东盟整体的重视,另一方面是中国近年在外交上频频碰钉子,想找东盟合作寻求外交突破,因为东盟向来不会正面反驳中国提出的议题。

中资渗透东南亚 在地出现扺抗力量

老挝期待铁路通车后能振兴当地经济。(路透社)
老挝期待铁路通车后能振兴当地经济。(路透社)

杨昊指出,其实“并不是所有拿中国好处的国家,都是完全顺从,中南半岛很多国家在中资企业、中国经济渗透的影响力之下,出现很多在地扺抗的作为。”

杨昊曾经撰文分析东南亚国家回应中国渗透的抵抗政治,文中列出至少12件发生在老挝、柬埔寨、泰国、越南、缅甸当地人反抗中资企业的案例。例如2016年起,中国在老挝琅勃拉邦的普洪区筹建南俄河第三水电站计划,投入土地清运与整理的计划,对当地住民与生态形成威胁,当地村落不同意政府与中国合作开发水电站计划,采取激进抵抗手段甚至射杀中国籍工人。

此外,在柬埔寨,中国水利水电集团与柬埔寨合作建设柴阿润河(Stung Cheay Arenge)大型水电站,当地住民对迁村有疑虑,担忧生态圈被破坏,2014年当地少数民族和非政府组织抗议,最后终止合作计划。另外在柬埔寨北部的柏威夏省,2011年起,中资企业进行猎地计划,借着争取农地使用许可权将原有的农地与流域土地转换成生产蔗糖的用地。当地居民与农业社群不满这种外来式的介入行动,影响当地农耕文化与社会稳定,由社区集结并向法院提告。

而在泰国,为促进湄公河航运贸易,以利大型船只通行,中国籍的承包清运公司自2016年于泰国北部清莱府清孔县 (Chiang Khong District)的河段进行河流清运工作,采取河床爆破清除计划,威胁水产资源,也造成环境生态严重污染,引起当地社会疑虑,出现抵抗行动。

杨昊说,“不要对它(中国)的冠冕堂皇的数据、经济成长、贸易额,以为它成功拢络东南亚,他们的政治菁英和民间社会,对中国的态度也是多元、分歧的,不是所有人都喜欢这个北方来的经济霸权。”

撰稿 陈美华 责编 许书婷

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