经济评论﹕中国混乱的地区发展政策(下)--胡少江


2006.06.09
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在上一篇关于中国政府地区发展政策的评论中,我们提到,西部发展战略实行七年来,中国东、西部之间的收入差距却是有增无减。这初步地说明这一政策并不成功。至于其他跟进的地区政策是否有效,还需要时间来检验。对中国政府过去曾经采用的地区发展政策进行一下简短回顾,或许可以帮助我们理解中国现行政策的原因和预测现行政策的结果。

从一九四九年到上个世纪九十年代中期以前,中国政府曾经实行过三次大规模的地区发展政策。

第一次地区政策是在一九五二年至一九五七年间。为改变中国百分之七十的工业集中于沿海地区的状况,中国政府将“一五计划”的大多数基建项目放在内地。其中,由前苏联援建的一百五十六个大项目中的五十个建在中国的东北地区,六十七个建在中、西部地区。虽然中国政府并没有将这一时期的工业布局称为“地区发展战略”,但是,它在实际上是一次大规模的地区发展政策的实践。

一九六四年至一九七八年的三线建设是中国政府的第二次地区发展政策。在近十五年期间,中国政府在沿海地区停建了几乎所有的工业项目﹔每年都将全国基本建设投资的一半以上投向向西部地区,尤其是投向四川、甘肃、和湖北西部山区。这些地区的累计总投资达到两千零五十亿元。不仅如此,中国政府还将一些沿海地区的科研机构和工业企业成建制的搬到西部,并向西部地区迁徙了近四百万科技人员和技术工人。

第三次地区政策是从一九八五年开始的沿海发展战略。与前两次地区发展政策不同,第三次地区发展政策主要不是依靠中央政府进行财力和物力的投入,而是让沿海地区的政府在引进外资、扩大出口、增加地区居民的收入消费等方面享有更大的自主权,从而激活市场机制,通过吸引外资和发展私人企业来促进地区的经济发展繁荣。

三次不同的地区发展政策,有著三种不同的结果。一五期间大量投向内地的基本建设项目使得内的的工业比重有了较快的增加﹔同时按人均国民生产总值计算的东西部收入差距也有了暂时的缩小。第二次地区政策,即三线建设则对东、西部收入差距的改变不大。在此期间,西部地区在全国经济中的比重实际上还有些微的下降。第三次地区发展政策,即沿海发展战略则收效显著,它加快了东部地区的发展,同时也带动了全国的经济管理体制的变化﹔但是东、西部地区之间的收入差距在这一时期显著扩大。

综上所述,从促进目标地区发展的效果看,第一次和第三次地区发展政策可以说是成功的﹔第二次则是失败的。

第一次的成功和第三次的成功的原因并不相同。第三次地区政策的成功主要是依靠了沿海地区内在的地理和工业技术优势,是市场机制发挥作用的结果﹔而第一次地区发展战略之所以能够提高西部收入在全国的比重,主要是当时的整个工业基础相对薄弱,因此前苏联援建的大型工业建设项目的地区布局对改变全国各地区之间的收入比重举足轻重。显然,这种完全依靠政府举借外债来改变地区发展布局的做法无法持续。这一点不仅通过一九五七年以后西部收入比重的迅速回落而得到了证明﹔也通过三线建设的失败而得到了证明。到了三线建设时期,没有了外来援助,中央政府向落后地区的财政倾斜一方面降低了全国的整体经济效益,同时也对改变地区收入差距无能为力。

回顾历史的经验和教训,可以明显地看到当前中国政府的地区政策的不可操作性。

如果中国政府将其地区政策定位于促进相关地区的发展,它必须依靠市场机制才能保持政策的有效性和持久性。但是,如果依靠市场机制来进行资源配置,中国现存的东、西部之间的收入差距势必进一步扩大。

如果政府将其地区政策定位于缩小地区之间的收入差距,且不谈中国政府在财政上是否具备实力实施大规模的财政转移支付,即使它具有这个能力,正在推行的“全面开花”的地区发展政策,既无法体现在政策上对低收入地区的支持,又无法实现在财政转移支付上对低收入地区的照顾。

中国政府推出如此混乱的地区发展政策,充分反映了现行政府的执政风格。从江泽民时代开始,中国政府基本上是工程师政府。工程师政府在具体操作上比较善于作出局部调整来缓和矛盾。在没有大风浪的情况下,这样做能够避免翻船。但是,工程师政府也有它的局限性,那就时常常容易一叶障目,不见全面。无法对大的风浪作出预见。同时,也没有魄力做出战略性的调整。西部滞后,便提出西部发展﹔东北哭穷,便出台东北振兴﹔中部不满,便强调中部崛起﹔东部抱怨,便同意东部加快。人们从中可以看出中央和地区之间的博弈规则的变化。现在的中央政府虽然仍然依靠党的系统实施全国统一的政令,但是不得不对地方利益、地方领导人的要求作出较多的妥协。这种混乱的地区发展政策便是这种局部修补和与地方妥协的产物。

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