經濟評論﹕中國混亂的地區發展政策(下)--胡少江


2006-06-09
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在上一篇關于中國政府地區發展政策的評論中,我們提到,西部發展戰略實行七年來,中國東、西部之間的收入差距卻是有增無減。這初步地說明這一政策并不成功。至于其他跟進的地區政策是否有效,還需要時間來檢驗。對中國政府過去曾經采用的地區發展政策進行一下簡短回顧,或許可以幫助我們理解中國現行政策的原因和預測現行政策的結果。

從一九四九年到上個世紀九十年代中期以前,中國政府曾經實行過三次大規模的地區發展政策。

第一次地區政策是在一九五二年至一九五七年間。為改變中國百分之七十的工業集中于沿海地區的狀況,中國政府將“一五計划”的大多數基建項目放在內地。其中,由前蘇聯援建的一百五十六個大項目中的五十個建在中國的東北地區,六十七個建在中、西部地區。雖然中國政府并沒有將這一時期的工業布局稱為“地區發展戰略”,但是,它在實際上是一次大規模的地區發展政策的實踐。

一九六四年至一九七八年的三線建設是中國政府的第二次地區發展政策。在近十五年期間,中國政府在沿海地區停建了几乎所有的工業項目﹔每年都將全國基本建設投資的一半以上投向向西部地區,尤其是投向四川、甘肅、和湖北西部山區。這些地區的累計總投資達到兩千零五十億元。不僅如此,中國政府還將一些沿海地區的科研机构和工業企業成建制的搬到西部,并向西部地區遷徙了近四百萬科技人員和技術工人。

第三次地區政策是從一九八五年開始的沿海發展戰略。与前兩次地區發展政策不同,第三次地區發展政策主要不是依靠中央政府進行財力和物力的投入,而是讓沿海地區的政府在引進外資、擴大出口、增加地區居民的收入消費等方面享有更大的自主權,從而激活市場机制,通過吸引外資和發展私人企業來促進地區的經濟發展繁榮。

三次不同的地區發展政策,有著三种不同的結果。一五期間大量投向內地的基本建設項目使得內的的工業比重有了較快的增加﹔同時按人均國民生產總值計算的東西部收入差距也有了暫時的縮小。第二次地區政策,即三線建設則對東、西部收入差距的改變不大。在此期間,西部地區在全國經濟中的比重實際上還有些微的下降。第三次地區發展政策,即沿海發展戰略則收效顯著,它加快了東部地區的發展,同時也帶動了全國的經濟管理体制的變化﹔但是東、西部地區之間的收入差距在這一時期顯著擴大。

綜上所述,從促進目標地區發展的效果看,第一次和第三次地區發展政策可以說是成功的﹔第二次則是失敗的。

第一次的成功和第三次的成功的原因并不相同。第三次地區政策的成功主要是依靠了沿海地區內在的地理和工業技術优勢,是市場机制發揮作用的結果﹔而第一次地區發展戰略之所以能夠提高西部收入在全國的比重,主要是當時的整個工業基礎相對薄弱,因此前蘇聯援建的大型工業建設項目的地區布局對改變全國各地區之間的收入比重舉足輕重。顯然,這种完全依靠政府舉借外債來改變地區發展布局的做法無法持續。這一點不僅通過一九五七年以后西部收入比重的迅速回落而得到了証明﹔也通過三線建設的失敗而得到了証明。到了三線建設時期,沒有了外來援助,中央政府向落后地區的財政傾斜一方面降低了全國的整体經濟效益,同時也對改變地區收入差距無能為力。

回顧歷史的經驗和教訓,可以明顯地看到當前中國政府的地區政策的不可操作性。

如果中國政府將其地區政策定位于促進相關地區的發展,它必須依靠市場机制才能保持政策的有效性和持久性。但是,如果依靠市場机制來進行資源配置,中國現存的東、西部之間的收入差距勢必進一步擴大。

如果政府將其地區政策定位于縮小地區之間的收入差距,且不談中國政府在財政上是否具備實力實施大規模的財政轉移支付,即使它具有這個能力,正在推行的“全面開花”的地區發展政策,既無法体現在政策上對低收入地區的支持,又無法實現在財政轉移支付上對低收入地區的照顧。

中國政府推出如此混亂的地區發展政策,充分反映了現行政府的執政風格。從江澤民時代開始,中國政府基本上是工程師政府。工程師政府在具体操作上比較善于作出局部調整來緩和矛盾。在沒有大風浪的情況下,這樣做能夠避免翻船。但是,工程師政府也有它的局限性,那就時常常容易一葉障目,不見全面。無法對大的風浪作出預見。同時,也沒有魄力做出戰略性的調整。西部滯后,便提出西部發展﹔東北哭窮,便出台東北振興﹔中部不滿,便強調中部崛起﹔東部抱怨,便同意東部加快。人們從中可以看出中央和地區之間的博弈規則的變化。現在的中央政府雖然仍然依靠党的系統實施全國統一的政令,但是不得不對地方利益、地方領導人的要求作出較多的妥協。這种混亂的地區發展政策便是這种局部修補和与地方妥協的產物。

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