【洞察国情】基本法23条的前世今生(上)——23条从「二宗罪」增加到「七宗罪」

2024.02.15
【洞察国情】基本法23条的前世今生(上)——23条从「二宗罪」增加到「七宗罪」
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编者按:香港政府已经展开《基本法23条》谘询工作,相信在立法会遇到的阻力几乎为零,在今年暑假前通过的机会相当大。不少人以为,北京在23条问题上对港人采取强硬态度,源于2019年的反修例运动。但采访过上世纪80和90年代基本法起草过程的资深新闻工作者程翔指出,早于30多年前,也就是「六四事件」之前,北京对23条的态度就非常强硬,到「六四事件」之后,北京更加不信任香港人,所以23条在不停「加辣」,到今天,当年在草委会内提出强烈反对的部分香港委员,他们当时罗列出来的担忧和后果,今天已逐一实现。

香港特区政府最近已经启动《基本法23条》(以下简称「23条」)的谘询工作,在《香港国安法》(以下简称「国安法」)这个「宇宙大法」的保驾护航下,相信23条会「顺利通过」。香港人固有的思想言论行动自由将会进一步受到压缩。

绝大多数香港人都知道「23条」是一把高悬在每一个人头上的「达摩克利斯之剑」。香港前律政司长梁爱诗就曾以此形容此条文,所以在《基本法》草拟的过程中就提出很多反对意见,无奈在中共压力下香港被迫接受它成为《基本法》的一部分,成为香港的所谓「宪制责任」。只要我们回顾一下这个立法过程,就知道香港曾经如何反对它入宪,可惜由于基本法起草委员会中,内地委员占大多数(草委会59名委员,其中香港委员23名,大陆委员36名,后者占绝对优势),所以即使香港人反对也无法阻止「23条」载入《基本法》这部香港的小宪法。

为甚么说「23条」是香港人的「达摩克利斯之剑」?因为这条法的本质是把中共极权制度下的意识形态、政治理念、行为模式通过法律形式嫁接到一个重视普世价值的亲西方的资本主义社会。这就必然造成绝大多数香港人的担忧与不安,因为很多香港人都或多或少、直接或间接地领教过中共统治下发生在大陆的共产主义人道灾难。

更无奈的是,香港人在「回归」的过程中完全被排除在中英谈判的局外,对自己的前途命运无缘置喙,更遑论掌握。我们只能够被动地接受「被回归」的命运。从23条的制定过程中,就可以看到我们的无奈。从起草过程中的文件记录可以看出,香港的草委们已是尽了很大的力气来反对这条恶法,但最终无功而回。

《基本法》制定过程中经历了九稿。从第一至第六稿,「23条」条说:「香港特别行政区应以法律禁止任何破坏国家统一和颠覆中央人民政府的行为(第一至第六稿,从1987年4月13日至1988年4月)」。这个版本只提两种罪。

到了第七稿突然变得严厉,该版本说:「香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱及窃取国家机密的行为」(见1989年2月《中华人民共和国香港特别行政区基本法草案》)。这一版本删除了原稿(第一至六稿)「破坏国家统一和颠覆中央人民政府的行为」这句话,却加了很多其他罪目。第七稿是在1989年2月制定的,这时尚未发生「六四事件」,为甚么23条突然会变得严峻呢?笔者相信这同1987年1月中共总书记胡耀邦下台,中国内地政治气氛向左倾斜有关。当内地政治气氛左转时,就会对香港加强戒心,因为中共党内左派经常认为香港是危害内地安全的源头之一。加上1989年初发生西藏暴动,内地政治气氛大有山雨欲来风满楼的感觉,使得由内地草委主导的基本法也向左倾斜。

起草过程中部分香港草委作出过强烈反应

由于第七稿变得严峻,而且订立了很多新的罪名,所以激起香港草委的强烈反应。

笔者根据1988年10月基本法谘询委员会《香港各界人士对<香港特别行政区基本法草案征求意见稿谘询报告第五册 ---- 条文总报告》,把香港草委们提出的反对理由归纳如下:

一,限制香港人的自由

大家认为,此条文会剥夺香港人的权利和自由特别是新闻自由和言论自由、削弱香港法律对香港市民的保障、赋予中央政府无限大的权力,为香港带来类似「反革命罪」的法律。

二,违反《中英联合声明》

《中英联合声明》没有提及此条内容,若日后按此条文制定的叛乱罪条例不符合中央人民政府的要求,则北京便可以引用第17条在香港实施大陆的一套制度,此乃有违《中英联合声明》规定香港享有高度自治和立法权的精神。《中英联合声明》规定特区保持资本主义制度及生活方式50年不变,但此条实际上是引入了大陆过去的「反革命罪」,这是资本主义香港所没有的政治概念,所以是违反《中英联合声明》的。

三, 两地法律的差距

所谓「国家统一和颠覆中央人民政府的行为」范围太广,无边无际,很不容易给与一个准则来界定甚么是「颠覆中央人民政府」的行为。由于条文过于空泛容易被人滥用,例如掌权者对政治异见人士可加上「破坏统一」和「颠覆中央人民政府」的罪名。

「颠覆」和「叛国」不同,所有民主国家都没有法律禁止颠覆国家的行为。当政府再不能代表人民的利益时,人民要把它推翻是天公地道的事。

而从现实看,香港实在没有颠覆中央人民政府的力量和可能性。因此此条文是处处设防的典型例子,表明中央人民政府极度不信任特区和港人,亦是其没有自信心的表现。

草委们认为,此条文没有顾及两制在法律上的差别,是否授权香港特别行政区裁定甚么行为属于「破坏国家统一和颠覆中央人民政府行为」?其适用法律是指特别行政区的法律或中国大陆的法律?

四,提出修改意见

香港的草委们提出,如果不能乾脆删掉此条,也应该作出适当的修改,例如:
- 应该列明何谓「破坏国家统一和中央人民政府的行为」,以避免日后特别行政区民的言论自由受到限制以及由于内容含糊空泛,容易被将来的政府滥用。
- 应列明由特别行政区立法会议界定哪些是破坏国家统一和领土完整的行为。
- 应写明有关「破坏国家统一和翻覆中央人民政府」的案件将在港审判,并以两个国际公约为原则。
- 应列明自由言论、集会、抗议及请愿行为不会被列为「破坏国家统一和颠覆中央人民政府」的行为。
- 应以本港的法律为本,勿渗入社会主义法律。

五,乾脆删除此条文

草委们认为,如果政府令人民满意的话,根本没有人会做出颠覆政府的行为。香港完全没有独立的条件,所以没有可能颠覆中央人民政府,此条文只令人产生恐惧,没有实际必要。它的唯一作用是促使香港人移民、其真正意义只是保护统治者本身不受反对、况且此条文会令台湾人不寒而栗,故本身就有著「破坏统一」的功能。

草委们指出,在一个正常社会里,人民有权评论中央人民政府和谈论国家统一的问题。若执行此条文,将来会成为特别行政区政府强迫市民对中央效忠的武器。此条文用词含糊,在解释和执行上难保不会危害港人的权利和自由。

根据第十七条,人大常委会可制定任何有关「国家统一」的法律,由国务院指令香港政府公布实施。故此,此条文极易被滥用,影响特别行政区的自治及居民权利。

「六四」后北京更加不信任港人

在「六四事件」发生前的这些反对意见并没有被以内地人为多数的草委会接受,接著就发生「六四事件」。由于事件发生后,香港掀起大规模的支持北京学生民主运动的浪潮,使北京更觉得要收紧对香港的控制。我记得,事件发生时,国务院港澳办二司司长容康对我说:「看来对基本法不能订得太宽松了」,因此整个起草工作进一步朝著压缩香港人的自由发展。

在「六四」后提交的讨论稿(即第八稿,同第九稿的文字一样,也是最终成为法律的版本)是在1990年2月16日通过的,该稿说:

「第二十三条 香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。」 (1990年4月《中华人民共和国香港特别行政区基本法》)。

这样,基本法23条就从第一稿的「两宗罪」增加到第七稿的「四宗罪」,再增加到最后的「七宗罪」。在这个不断「加辣」的过程中,完全不理会香港草委提出的反对意见。北京对「六四事件」的粗暴镇压,已经在草委会中产生寒蝉效应,更何况,当反对23条最有力的两位香港委员司徒华和李柱铭分别因抗议「六四屠城」而被革除草委职务后,整个草委会更变得鸦雀无声。

「六四」后中共开始改变对香港自治范围的理解。根据1989年8月22日《中央与香港特别行政区的关系专责小组第三次会议记录》(「六四」后两个月)的记载,有内地委员(按:为了保障委员们畅所欲言,官方的会议记录略去每个发言委员的姓名,笔者凭其发言内容判断其为内地委员或是香港委员)认为本条列明「香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、编动叛乱及窃取国家机密的行为。」根据理解。特区可自行处理的行为应属特区自治范围内的事务,但「叛国、分裂国家」等行为,中央亦可理解为中央管理的事务,若九七年后中央认为特区自行订立的法律不足以禁止叛国等行为,引致中央利益受损及破坏国家统一,则可能有下列情况出现:一,中央根据基本法第十七条,认为「香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,」而将法律发回重议;二,中央根据基本法第十八条,以叛国等行为乃「有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律」而将其他有关全国性法律加列入附件三在特区实行。从内地草委这番发言可以看出,「六四」后,中共已经觉得,它要把管辖范围,从《中英联合声明》规定的国防外交延申到香港地方的治安管理方面。

现在的23条早于30年前已埋下伏笔

我们如果「快带」(fast forward)到2020年《香港国安法》的颁布,中共强行将国安法塞给香港的过程看,它的做法正正就是内地草委们早在30年前已经埋下的伏笔。所以笔者常认为,「六四」加深了中共对香港人的不信任,这种不信任从制定《基本法》时就暗藏机制待有需要时可以随时「依法」收窄对香港「自治」的定义。

虽然大环境对香港要保持「一国两制」十分不利,但香港草委们仍然努力争取一个比较合理的23条。根据1989年9月20日《中央与香港特别行政区关系专责小组第四次会议纪录》,就有香港委员指出,中国对何谓叛国、分裂国家等罪行的理解和处理与香港很不同,恐怕日后中港会就有关字眼的解释产生矛盾,令致本条虽列明特区可「自行立法禁止」有关活动,将来亦会因中国不同意特区政府的处理方法,而将内地标准加诸香港,则本条的保障形同虚设。就此,有委员便认为香港居民若在香港境内触犯有关叛国等罪行,必定要依照香港法律审判及定罪,不应依照国内的法律。这点必须在基本法中清楚写明,令港人放心。当然这种忠告无法落实。

有委员担心若有香港居民在外国期间进行某些活动,该些活动根据香港法律不算犯法,但依中国法律却是违法。在这情况下,该香港居民的行为会依据香港法律的准则,抑或会因为他是中国公民,而依从中国的法律。委员认为这方面不清楚。令人担忧。

除了香港的草委们力求明确23条各项罪名的详细定义外,在基本法谘询期间,香港市民也提出很多相类似的疑虑。1989年11月基本法谘询委员会发表《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)谘询报告第一册》指出,「由于民主国家与共产国家对叛国、分裂国家、煽动叛乱及窃取国家机密这些名词的概念和理解很不相同,而基本法的解释权不在特别行政区,将来第23条会严重影响特别行政区的新闻和言论自由。必须明确界定「叛国」等概念,并清楚在基本法中列明。1997年后港人是否触犯此条文所列的内容,应以本港的法律标准作决定,而不应采取内地的标准……

有委员担心若有香港居民在外国期间进行某些活动,该些活动根据香港法律不算犯法,但依中国法律却是违法。在这情况下,该香港居民的行为会依据香港法律的准则,抑或会因为他是中国公民,而依从中国的法律。委员认为这方面不清楚。令人担忧……

香港现时享有高度的言论自由,但对甚么是分裂国家、煽动叛乱等名词认识不深,因此容易犯错也不知晓。若香港市民犯了上述行为,却由一批对香港清况不熟悉的内地官员审判的话,就更令人们对九七年后的生活感到到不安。」

有的委员更提出:「香港特别行政区政府在自行立法禁止「叛国、分裂国家、 煽动叛乱」的行为时,应强调下述两项行为不应禁止:(1)该行为体现和符合了特定区域里大多数人们的意志和利益,或(2)该行为得到自由民主国家或自由民主人士的广泛认同(见1989年11月基本法谘询委员会《中华人民共和国香港特别行政 基本法(草案)谘询报告第三册———条文总报告》)。
从以上的分析,我们可以得出以下结论:

一,《基本法》第23条从最初的「二宗罪」增加到「四宗罪」到最后的「七宗罪」是一个逐步加辣来收紧香港原有自由的过程。
二,从制定《基本法》开始,就逐步改变有关香港「自治」范围的认知,从《中英联合声明》规定国防外交属中央权力范围之外逐步扩大到香港本地治安也属中央管辖范围(理由是香港治安也关乎中国国家安全)。
三,从今天(2024年)的情况看,当年香港草委们提出的种种忧虑(见上引各类会议记录),例如港人的自由被剥夺、中央政府可以肆意以内地法强加于香港、社会主义式法律适用于香港……等等都已经成为事实。香港草委对23条的负面预测非常准确。
四,由于当年香港草委提出的各种修改办法或者补救性条款(见上文),没有一条被中共接受,虽然他们竭尽全力来反对,始终无法阻止23条入宪。这就注定中港之间的矛盾无法解决,也就必然会出事。
五,在整个23条的制定过程中,北京唯一妥协的地方是同意23条由特区「自行立法」。但事实上这个「自行立法」的承诺也被违反了,导致2003年立法时引爆50万人示威抗议,这是后话,对此笔者将另文详述。

- 程翔


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评论

Hong
2024/02/16 04:37

五百字之前唔知讲乜