【杜耀明评论】国安法若人权不合格 香港将告别国际城市

2024.02.15
【杜耀明评论】国安法若人权不合格 香港将告别国际城市
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香港进行国安立法,特区当局最急需做的,是尽职审查各项立法建议,确保符合国际人权标准,以免自绝于国际社会。

今时今日,特区当局拟定国安立法的建议不困难,立法会通过也不困难,因为「国家安全」的观念取自大陆,覆盖20个领域,可谓无所不包,任何民间举动及言论,都可以国家安全的眼光审视,相信北京乐见其成,「爱国者」包办所有议席的立法会定当鼎力支持。另一方面,立法建议之中,当局照抄一些民主国家的立法经验,一面增加控罪(如「危害国家安全的破坏活动」罪、「参加或支援境外情报组织或接受境外情报组织的利益」罪、「境外干预」罪等等),一面加强执法者对被捕者、潜逃者、服刑者的权力。

不过,不是照抄民主国家的国安措施便可以安枕无忧,因为根据联合国人权委员会的裁决,因国家安全考虑而限制言论自由的措施,该会虽然较尊重有关国家的决定,但前提是当地的法治需要得到保障。放眼香港,既无这些国家的民主制度,以确保国安法律遵循民意,同时监察执法者是否滥用权力,也不能通过定期的普选,反映民间对国安措施的最新取向。

再者,人大常委会对香港《基本法》以至「国家安全」的观念有最后的解释权,随时可以通过释法,确保香港法院审理中的国安案件得到「正确」的裁决。因此,没有他们承诺不行使其凌驾香港法院的权力,从民主国家的角度看,香港司法机关的独立运作能否得到保障,又是否名副其实享有终审权,也不无疑问。

当香港欠缺法治的民主要素,司法机关的独立性又成疑,当局起码需要委托专业的人权机构或交由人权专家组成的委员会,对立法建议是否符合国际人权法律要求,进行尽职审查。否则的话,政府也应该以人权法的标准自行审核立法建议,抛砖引玉,吸纳民意,确立国安法的正当性。

很遗憾,政府明知国家安全立法的结果,必定为言论自由带来更多限制,但除了在谘询文件的个别章节写上一句,立法时会「充分考虑保障言论和发表自由的权利的重要性」,却没有审核各项建议,是否符合《国际公民及政治权利公约》第19条第三款的三项要求。

第一项要求是限制言论自由,必须有法律依据。按照联合国人权委员会的解释,法律对言论的规管必须充分清晰,让公众知晓,从而知所抉择,不会误堕法网,也让执法者确定限制那些内容和表达手法,不能给予执法者不受制约的裁量权,也不容许法律带有歧视成份,违背人权公约的目标和规定。

不过,一些政治评论或者漫画是否违法,界线往往不清不楚。例如近日中国投资专家罗奇(Stephen Roach)在《金融时报》撰文,表示他要忍痛指出香港已经玩完。不过,传媒向当局查询是否不能引述或转载该篇文章,以免罪犯煽动,当局不予置评,令人疑惑政府心目中的煽动法律有暧昧不明之处,有违规限言论必须根据法律规定的基本要求。

再看第二项,就是要求国家安全法不能拿来当武器,以禁止发表关乎公众利益的资料,或者追究记者、硏究者、捍卫人权人士等等。 但今次的立法建议,难免惹人疑虑。例如建议扩大《基本法》第23条的内容,由禁止煽动、教唆颠覆国家政权再加入其他,包括不容煽动引起对「国家根本制度」、「中央驻港机构」,「香港特区的宪政制度」的憎恨。

如是者,当国家根本制度受到批评,如社会主义有碍经济发展(如国进民退的政策)、一党专政不利政通人和(如「清零政策」),或者有报道指出中联办在港大量投资物业,又或者不满「完善」后的选举制度是政治歧视民主派,这些评论和报道或者政治不正确,但显然属于「关乎公众利益的资料」,有助发掘真相,推动社会进步。问题是,当局会否视之为带有煽动意图的行为?

最后,第三项要求是需要证明国安措施属于必要的手段,非此不可,同时达致目标即可,不得过分和超限而扰民太甚,同时需要说明被起诉的言论对国家安全有何具体的实际威胁,并需确立因果关系,证明言论会带来直接和即时的威胁。不过,谘询文件的建议当中,例如「非法披露看来属机密事项的资料」,只因为「有可能危害国家安全」,便等于泄露国家秘密,无须确立因果关系。又例如「非法披露国家秘密」不设任何辩护理由,新闻报道只要带有机密资料,不论是否符合公众利益,一概罪犯国安。法网是否张得太大?

类似问题不必尽录,最重要是国安法规必须符合国际人权标准,否则随着香港国安法通过及实施,香港将走上不归路,再无法重拾过往自由国际城市的璀璨光辉。


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