評論 | 程曉農:管控衝突風險 美中在天津談不出結果

2021-07-28
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評論 | 程曉農:管控衝突風險 美中在天津談不出結果 2021年7月26日,美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman)在天津與中國國務委員兼外長王毅會面。
(美聯社)

美國安排常務副國務卿舍曼訪問中國,希望通過天津會談,達成管控雙邊衝突的共識。但是,北京當局卻迴避美方的合作意願,把天津會談變成了“阿拉斯加會談的2.0版”。北京當局其實完全瞭解管控衝突的重要性,但試圖籍此來操縱中美關係。今後的中美關係將面臨一種中方完全沒有合作意願的狀態,美國的應對方略需要重新調整。

一、天津會談的主旨是“防火”

美國國務院2號官員、常務副國務卿舍曼訪問中國,在天津與中國外交官舉行了會談。這是拜登當局早就計劃好的事,目的是尋求改善美中關係。行前雖然中共的反應令舍曼的訪問計劃一波三折,但最終雙方在天津總算是完成了會談。

但是,這次會談之後,中國的外宣媒體不斷放話,聲稱中方取得了優勢,而美國的一些媒體則語焉不詳。究竟這次天津會談的主旨是什麼?迄今爲止國際輿論界關於這次會談的報道多半沒有仔細分析美國的原初意圖。美國計劃這次訪問,其基本目的就是爲了防止中美之間“起火”。所謂的“起火”,不是指在兩國關係當中不太重要的小事,而是指可能把兩國拖入戰火或其他種類的衝突。

由於中國去年上半年通過三項軍事威脅行動(即1月的中途島演習、3月宣佈強佔南中國海作爲戰略核潛艇對美髮射陣地、6月宣稱北斗衛星系統提供對美國全境核打擊的精準導航),點燃了中美冷戰,美中關係進入了一種越來越危險、越來越對抗的局勢當中。今年1月到4月,雙方海軍的航母艦隊又在南海海域展開了大規模演習;6月以來,北京又大肆宣傳要準備武力攻佔臺灣。雖然此刻西太平洋進入了颱風季節,中美雙方海軍不會大規模活動,但局勢很可能會在秋冬季重新緊張起來。

正是因爲這種狀況下可能出現中美之間發生衝突的苗頭,美國希望雙方能隨時有效地溝通,進而達到共同管控衝突的戰略目標。關於白宮的這一意向,美方不但事先與北京溝通過,而且公開說明,美國希望在雙邊關係方面建立“護欄(guardrail)。公路邊上防止汽車衝下坡的欄杆就是護欄,拜登想要讓中美關係在雙方合作中不要脫軌。

二、熱線不靈?

7月14日美國有線電視新聞網(CNN)刊登文章說,拜登政府正在考慮與中國政府建立緊急熱線的可能性,該熱線類似於美蘇冷戰期間建立的“紅色電話”,讓美方能直接與克里姆林宮溝通,以避免核戰爭。CNN的文章提到,有兩名消息人士表示,如果開通高級別通信的北京熱線,拜登或其國家安全團隊的高級官員就可以隨時向習近平或他身邊的人發送加密電話或信息。例如,可以共享關於突然軍事行動的緊急信息,或關於網絡黑客的警告信息。CNN還提到,據知情人士透露,與北京建立熱線的想法,奧巴馬時期就有過,特朗普總統任期的最後一年,這個設想被列入了一份機密的國家安全備忘錄。

中美最高層之間的熱線暢通,是防止衝突的必要保障,因爲一旦有緊急事態,往往無法通過雙方大使館及時處理解決。中國的外交系統只單純處理外交層面的事務,並不掌握軍方動態或諜報動向,北京真正能瞭解各種衝突苗頭的,只有一個人,就是習近平。所以,白宮如果不能直接與習近平隨時溝通,中美冷戰時期的衝突管控不可能在外交對話當中實現。因此拜登才安排舍曼訪問中國,希望先在外交對話中試探一下中方的合作意向。如果北京願意合作管控風險,自然會同意建立可隨時有效溝通的熱線電話。

筆者這一節的小標題之所以用“熱線不靈”,是因爲美中之間形式上早就有了元首之間、外交部門之間、軍方之間的多條熱線,但中國方面除非是自己需要和美方溝通,才接通電話,否則就不理睬美方的通話要求。因此,對美國決策層來說,真正有效的緊急熱線並不存在;也因此,多年來,在緊急事件上,美國沒辦法確保北京方面能迅速對白宮的查詢作出迴應,這一直是一個問題。

但是,在7月15日的中國外交部例行記者會上,其發言人趙立堅對7月14日CNN文章的反應是,已經有了幾條熱線,那就夠了。他的這個態度表明,中國並不想與美國在衝突管控方面保持真正有效的熱線,對“熱線不靈”這種現狀,北京似乎寧可聽之任之。

三、北京迴避美方的合作意願

美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman)26日在天津與中國國務委員兼外長王毅會面。(AP)
美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman)26日在天津與中國國務委員兼外長王毅會面。(AP)

在7月20日美方尚未和中方敲定舍曼訪問行程時,美國國務院發言人柯比(John F. Kirby)談到和中方的外交接觸時強調,美國仍然有興趣和中方舉行務實(practical)、實質(substantive)、直接(direct)的對話,“負責任地管控”(responsibly manage)雙邊關係。7月21日舍曼的訪問行程確認之後,柯比又強調了上述說法,並提到,美國常務副國務卿舍曼將在即將進行的中國之行中向北京展示,負責任和健康的競爭可以是什麼樣子,而且美國希望確保複雜而富有挑戰性的兩國關係存在“護欄”,以避免競爭演變爲衝突。

北京懂不懂美國的這一意圖呢?其實心中一清二楚。中國的外宣官媒《多維新聞》有一篇文章,標題是《口吻轉變,白宮要劃中美激烈競爭的警戒線》,文中寫道,“什麼纔是實質性和建設性的對話?按照美方的標準,就是舍曼此行能夠見到中國國務委員兼外長王毅。如果見不到王毅,就談不上‘建設性’和‘實質性’”。實際上,舍曼見到王毅面談,只是直接溝通的前提,只有當雙方達成管控衝突的共識時,纔算是達到柯比提出的“負責任地管控”衝突的第一步。

客觀地講,如果北京的思維和行爲是理性的,拜登的這個意圖對中美雙方都有利。但是,北京當局卻刻意避開這個管控衝突這個重要議題,一開始甚至不讓舍曼與王毅見面;等到最後中方同意雙方見面之後,又一直避免就衝突管控問題作出承諾。

2021 年 7 月 26 日,美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman)在天津與主管中美關係的中國外交部副部長謝鋒會談。(美聯社)
2021 年 7 月 26 日,美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman)在天津與主管中美關係的中國外交部副部長謝鋒會談。(美聯社)


四、王毅只是傳話人

美國這次派出的常務副國務卿舍曼雖然在美國政府官員的行政序列裏不可與部長級並列,但已經是美國外交官員當中僅次於國務卿的最重要的人了。因爲,在美國的體制裏,行政官員中總統、副總統之下就是排位第三的國務卿了。按照中國對應的行政官員序列,這前三位對應的是中國的國家主席習近平、國家副主席和國務院總理;而在這前三位之下,中國的主管外交的國務委員王毅和美國的常務副國務卿舍曼正好地位相當。

但是,舍曼這次要談的不是單純的外交層面的話題,而是涉及國家安全的衝突管控問題。這個議題實際上超出了王毅的管轄範圍,中國的外交部門只管純粹的外交業務,其權限比美國國務院小很多,王毅不但不瞭解軍事動態,也不能過問諜報業務,一旦雙方會談的內容超出王毅所掌握的範圍,特別是管控軍事、諜報活動這樣的內容,他便只能向高層傳話,完全沒有決策權。所以,如果北京準備認真談管控衝突風險這個議題,爲了談判順利推進,不要浪費時間,最好是派一個比王毅層級高一些的主管副總理來參加會談,纔可能就實質性的事務在會談中表明態度。

現在北京雖然讓王毅和謝爾曼見面談了兩個小時,但王毅其實只是個傳話人;而中國還故意安排外交部第五副部長謝峯主談四個小時。這有明顯的雙重用意。其一,展示出刻意的怠慢;其二,故意避開美方主要想談的衝突管控議題,把會談內容侷限到外交部所管事務的狹窄範圍內,從而達到讓美方到訪的主要目的完全落空,這是一種技術性阻斷雙邊談判的手法。

五、中國新任駐美大使的使命

很多國際媒體只是就事論事地批評中國的謝峯像“戰狼”,其實,謝峯這樣做不是單純發泄情緒,而是另有目的,那就是,一定要破壞美方的會談目標。所以,從會談人選到會談內容,中共的既定方針就是,讓美方理性的聲音發不出來,最後把衝突管控這個議題不了了之。

這次會談結束後,7月26日美國國務院發佈了一份新聞稿《舍曼常務副國務卿出訪中國》,這份新聞稿也同時在美國駐北京大使館的網站上以中文發佈。新聞稿很短,其中提到一句,雙方討論方法來設定負責任地管控美中關係的條件。看來,美方似乎只是提出了管控衝突風險這個話題,就此討論了一些原則性的方法,但並未就此達成美方期待的結論。而中方在談判中向美國提出的“糾錯清單”以及“中方關切的重點個案清單”,實際上是要求美方全面取消特朗普時期的對中國決策,這樣的要求包含有談判條件的意味。也就是說,北京當局把美方希望管控衝突風險的願望當作要挾美國的機會,要以此爲槓桿,謀取對中國有利的局面。

7月28日,中國的外宣官媒多維新聞刊登了一篇文章,《強硬派秦剛任駐美大使的三大任務》,其中提到,秦剛首先要直接傳達中方立場和訴求,把上述“清單”作爲“問題”來“解決”;同時,讓影響拜登對華決策的各方因素相互作用,使美國有主動解決問題的意願。其次,從中方角度和美國管控雙邊關係,避免因爲溝通不暢或互信低而導致雙邊關係不斷滑向衝突。

這樣的表述說明,北京當局完全瞭解管控衝突的重要性,但故意把衝突管控降低到大使級的低層面,並且試圖籍此操縱中美關係。今後的中美關係將面臨一種中方完全沒有合作意願的狀態,美國的應對謀略需要重新調整。


(文章只代表特約評論員個人的立場和觀點)

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