评论 | 何清涟:美国曾是中国“依法治国”的领路人

2021-06-30
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评论 | 何清涟:美国曾是中国“依法治国”的领路人 “依法治国(Rule of Law)的口号。
NED网站

有些事情,不管最后的实施结果如何,但当初参与者的初心与热情,总能让人在回想之时被感动。中美关系如今进入这种双方都心有千千结,中方咄咄逼人、美方守住战略忍耐防守线的状态,回顾当年美国对华法律援助项目的初心,我的感受就是如此。

一件让中国知识界非常激动的往事

2000年5月,我作为美国国际访问者首次访问美国,在华盛顿一共呆了五天,期间曾去NED访问。进入办公楼时,一块红底金字、上书“依法治国(Rule of Law)的牌匾就树在入门的接待处,这不是中国政府的口号么?难道美国认可中国这种人治特点的法治?我带着疑问问了当时接待我的NED高管。他非常认真地解释了美国政府的想法:中国的依法治国是Rule by law(法制),美国想促进的是法治(Rule of Law),同是“依法治国”,但实际内涵完全不同。虽然当时我内心觉得是玩文字游戏,但因对英文半通不通,且兼是客人,只好点头表示“我明白了”,但内心的疑问始终存在。直到20年之后,美国推进中国的法治已成泡影,与鲍彤先生在推上讨论此事,他告诉我,连众人尊敬的“美国通”李慎之先生也真心相信过这二者的差别,方才没再责怪自己的幼稚。

法律援助项目意在促进中国的法治建设

中国现在可能有数百位维权律师或者专业维权人士,但他们当中部分人可能不知道这个群体的诞生受益于前总统克林顿2000 年 10 月 10 日签署《2000年美国与中国关系法》(United States–China Relations Act of 2000),该法案提到要促进中国的人权改善,特别提到帮助中国建设法治。不过,中国政府将这看作是美国让中国加入WTO的附带条件,北京只在意一件事情:该法案结束此前每年都要由美国国会审批的最惠国待遇(MFN),中美将进入永久正常贸易关系(NTR)状态。

必须一提的是,该法案特别设立了美国国会及行政当局中国委员会,以确保中国遵守国际公认的人权法、符合劳工标准并允许宗教自由,并设立一个特别工作组,禁止进口在劳教所或监狱中制造的中国产品。该法案还包括所谓的“反倾销”措施,旨在防止廉价的中国商品涌入美国,这可能会损害制造相同商品的美国工业。它允许对中国进口产品征收新的关税和限制,“威胁对美国生产类似或直接竞争产品的生产商造成市场干扰”。

这是美国当初支持中国加入WTO的初心,至于后来的结果,我们都知道了。

法律援助的所有成果都成了烟云

美国对华法律援助从2003年开始付诸实施,除了催生了前面提到的一个维权律师团体与一些专业维权人士之外,还让1000余家外国NGO在中国登陆。维权律师团体诞生后不久就遭遇持续打压,在中国政府逐年加大的野蛮压力之下,2015年709事件之后,这个团体在中国完全没有任何活动空间。

外国NGO遇到的打压则复杂得多,这里涉及到一段历史。为了加入WTO,中国曾接受美国克林顿政府一个长达十年的对华法律援助计划,并在2003年开始付诸实施。当时,美国希望通过中美间的法律合作促进中国的法治建设,最后促进中国的民主化。(此中详情请见克林顿总统签署的《美中关系法(2000年)》(United States–China Relations Act of 2000)中国当时是江泽民当家,为了达到加入WTO的目标,决定“委屈求全”,在党内提出的说辞是“拿外国人的钱办我们自己的事”,但设置了一些限定条件,要求这些NGO在中国注册与活动,只能以政府机构、大学、研究部门为合作伙伴,其所有活动均在国家安全部门严格监管之下。这类外国NGO可以在中国设立办事处,拥有固定的办公场所,有较熟悉的长期合作伙伴,还有连续性的运作项目。除了极少量与爱滋病有关的民间组织与外国NGO有合作关系之外,外国NGO带入中国的资金(近几年均在1亿至2亿美元之间),主要用于资助上述三类机构。官方开始公开 宣称防颜色革命之时,据称已经有“1000家外国非政府组织在中国奠定基础”。(《1000家外国非政府组织在中国奠定基础》,中国新闻网, 2006年08月31日,)

历经十余年、在中国“和平崛起”之后,于2005年(胡温第一任期)公开称“外国驻华NGO是美国在华推广颜色革命的工具”。这一轮指认“外国NGO为外国势力颠覆中国的工具”的声讨中,以中央党校的《学习时报》于2006年8月刊发的文章《部分外国非政府组织破坏政治稳定》为代表,及至习近平接掌中共总书记一职,外国NGO终于在2013年-2014年全面退出中国——这个过程我有几篇专文叙述。

美国智库不同时期的期望与检讨

如今,美国力主中国加入WTO的所有附加努力——促进中国民主化、促进中国法治全都成了过眼烟云,但中国获得的好处却非常实在:2001年 12月中国正式加入WTO,当年的GDP总量为1.34万亿美元,占世界GDP总量的4%;18年之后的2019年(2020年中国发生疫情),中国GDP总量为14.28万亿美元,约占世界GDP总量的 16.3%,中国国力的养成从这一数字可清清晰感知。

这一中国国力提升的过程,就是中国从有求于美国、愿意与国际接轨,直到讨厌、排斥“吃饱饭没事干的外国人对中国指手划脚”的过程。面对中国战狼呲出的狼牙,美国智库人士开始反思。美国著名智库兰德公司2020年9月发布报告《美国外交政策当中"迷失的一代":美国影响力的衰退与拯救》,认为过去二十年来,美国在国际上的成就急剧下降。在小布什、奥巴马到川普这三任总统任期内,这一代美国人所处的时代特征为外交政策的倒退多于其政策上的进步。根据该报告建立的标准:塑造全球规范,建立国际机构,遏制侵略,减少核冲突风险,激发全球舆论和促进广泛的经济增长。本世纪的历届总统布什(第 43 任)、奥巴马和特朗普各有 5 项这样的成就,远逊于从1945年以来的历届总统。这三位总统被归纳为“美国外交政策中‘迷失的一代’”,但对华政策均不在他们成功或失败的清单内,只有特朗普2018 年开始的与中国打贸易战被归于“影响尚待评估”一项。也就是说,尽管对中国关系是美国最重要的外交关系,但在兰德公司的报告评估中,近20年来三任总统在这方面并无值得肯定的成就。比较有趣的是,但即使是拥有八项外交成就的克林顿总统,其成就当中也不包括任何对华政策,这与克林顿政府的自我评价完全不一样,也与中国政府不一样。

我最近正在研究美国对华政策的演变,其中克林顿政府对华政策最重大的成就有两项(至少当时美国政府是这样认为的),一是支持中国加入WTO,二是对华人权外交。在查找资料的过程中,我读到法律援助项目的负责人、耶鲁大学法学教授保尔.格威茨(Paul Gewirtz)2002年对这个项目充满期待的发言。在这个充满期待与愿景的发言中,他谈到自己一直有个想法:美国的外交政策应更多地关注其他国家的法律改革。依据是:如果其他国家的法律制度可以得到改善,美国的一系列外交政策可以提高利益:法律改革可以支持经济发展。这想法打动了克林顿总统的团队,于是特别为他在国务院安排了一个职位,1997 年至 1998 年他在耶鲁法学院暂时离职,在华盛顿的美国国务院工作,成就当然就是后来在《2000年美国与中国关系法》当中规定的促进中国建设法治,具体来说,就是从2003年正式开始的对华法律援助项目。尽管这个当初被赋予极大意义、中国人也抱有极高期待的依法治国如今已成泡影,但这篇演讲透露的真诚还是让我感动。

2014年,我曾写过一篇《中国“依法治国”史上的“外部势力”身影》,详述了在中共十七年的“依法治国”史上,美国这一“外部势力”曾起过相当重要的领路人作用的故事梗概。今天重温《2000年美国与中国关系法》、兰德2020年报告,再看今天的中美关系,尽管脑海里浮现的是“播下龙种,收获跳蚤”这句西谚,但我还是为美国促进中国法治建设曾付出的努力所感动;尽管我深知,在历史长河中,在历史的宏大叙事中,这段小小的插曲今后可能不会再被提及。

(文章只代表特约评论员个人的立场和观点)

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