中国信访问题系列调查: 上访的代价(3)

自由亚洲电台安培的系列调查报道之三:信访制度透视

2009.03.18 10:29 ET


用中国政府官员的话来说,存在了50多年的信访制度是百姓与政府之间沟通的桥梁,但是在一些访民和民间人士的眼中,信访制度已陷入无能、欺骗和暴力的误区。很多访民反映说,他们因为进京上访成为官方打压的对象,人权受侵害的案例不断发生。公民向政府提出申诉和批评,本来是一项受中国法律保护的权利,但很多人的上访路却荆棘丛生、血泪交加,很多人为上访付出难以想象的沉重代价。中国的访民遭受严厉打压的根源何在?自由亚洲电台记者安培采访了中国众多上访人和各界人士,就这一问题展开调查,试图从信访制度、地方政府和中央政府等多方面寻找答案。自由亚洲电台安培的系列调查报道之三:信访制度透视

在前两集的信访问题系列调查报道中,我们提到,中国不断有访民反映他们的生命财产各方面权利难以得到保障,这种情况在逢年过节或各地有重大政治活动的时候,更为明显。2008年2月4号,也就是大约1年前的中国人大政协“两会”召开之前,北京传出最高人民法院信访接待室门前一位东北残疾女访民被身份不明人士打死的消息,再次突显访民所处的困境。上一集调查报道谈的是访民这个群体的背景,这一集的报道审视信访制度的功能。

信访制度令访民失望


“因为我们失地农民组织起来向市人大反映农民的疾苦,所以他们对我进行暴打、抓捕绑架我是多次了。”这是四川自贡市红旗乡白果村农民代表刘正有先生。刘正有先生说,1995年,红旗乡几千个农民1.5万亩土地被市政府强征没有得到合理补偿,他们多次向地方法院提起诉讼没有被受理,就把希望寄托于中央政府。但是,过去十几年里,刘正有等农民代表向中央及地方政府投书数百封,数十次到中央各大信访机构上访,都毫无效果:“所以现在老百姓说,在官场里面找不到理,但是找钱好找。只要和官员同流合污,就容易找钱,但是你要找理,找不到,现在全是公开的权力私有化、黑社会化、流氓化,没有办法,非常失望,真的非常失望。”

在中国,这种失望情绪在访民中普遍存在。中国社科院学者对六百多位农民上访情况的调查显示,这些农民在北京平均走访的信访机构达6个以上,最多的达18个,国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部都在他们频繁走访的名单之列。多数人发现,这些信访机构对他们的问题推来推去,频繁走访也不能使问题得到解决。

信访功能受质疑

了解民情社意、为民众排忧解难、化解社会矛盾是中国设置信访制度的目的。官方规定,信访机构的基本职能是受理、交办、转办信访人提出的信访事项。湖南省人大代表、常德市石门县新关镇党委副书记陈建教先生曾被中国媒体称为“为百姓伸张正义的典型官员”。陈建教表示,他当人大代表20多年来,曾接待过10多万次群众来信来访,帮助很多人解决问题。 陈建教先生在谈到信访制度的作用时说:“我觉得信访制度还是起作用。下面的基层老百姓、工人农民有什么要说的,诚心地向上反映,国家也很重视,老百姓关心的热点难点通过一定的时间基本上解决了。”

尽管中国从中央到地方都不断强调重视信访工作、重视帮助群众解决问题,中国的信访洪峰还是没有消退。最近几年,中国各地县以上信访总量每年都在一千万以上。访民上访的时间短的两三年,长的十几年甚至几十年。根据中国《信访条例》,各地信访工作的原则是“属地管理,分级负责,谁主管,谁负责”,强调依法及时就地解决问题。河南省一家政府网站解释说,信访工作既要求治标,也要治本,就是说,既要解决已经发生的信访问题,也要从源头上防止引发矛盾纠纷。北京理工大学中国问题专家胡星斗教授说,中国各地官官相护问题严重,访民的问题在基层得不到解决,就到北京上访,但是“属地管理”的原则又使得问题回到地方,还是不能解决:“司法不独立以及现在官员的体制,必然造成官官相护状况,所以冤案如果回到冤案制造地、发生点去解决,那实际上是解决不了的,所以有的冤案可能沉积了一二十年,还是解决不了。”

中国信访机构的另一个重要工作原则是所谓“便民原则”,也就是各地信访机关应该为信访人提供各种便利条件,促进信访人反映的情况、意见、建议和投诉请求得到迅速反馈和处理。据民间学者估计,访民真正通过信访渠道解决问题的比率不到千分之二。陈建教先生表示:“解决问题的比例不能说是百分之百,但远远也不可能只有千分之二,能够解决问题的百分比不是那么顶高,但还是比较高的。访民有些问题,你给他解决得很好,但是你给他解决得再好,极个别人他也不满意。”

在胡星斗教授看来,中国信访机构实际上是权力有限的行政机关:“个案或许能否解决,但是那可能只是千分之一或者是多少,很少。有的人他就骂好像是国家信访局或者最高人民法院信访接待室他们不作为,他们也没办法,他们就只有那个权力。国家信访局的权力就是听一听,收一下信件,没有调查的权力,没有监督的权力,没有惩处官员的权力,更没有办案权力。”

信访机构参与控制访民

中国信访条例规定,信访机构及工作人员在办理信访事项过程中,不得将信访人的控告材料及有关情况透露或转发给被揭发控告的人员和单位,但是在现实中,访民发现,他们反映的问题往往与地方权力部门的腐败现象有关,信访机构往往为与访民利益相关的政府部门通风报信,使访民遭受打击报复,访民因此将这些信访机构称作“为腐败分子服务的侦缉队”。江苏常熟市访民张建平先生说:“01年-03年我是规规矩矩上访的,按照他们共产党设定的部门上访,经过两三年,十多次,我看根本这条路就是一条死胡同,他们根本都是串通的,都是利益同盟。公检法、人大政协信访部门,他们根本不存在什么监督不监督。”

访民反映,一些地方信访机构不仅没有为他们上访提供便利条件,反而与当地的公安等部门联合起来,以种种方式阻止访民进京上访,甚至直接对访民进行威胁、恐吓、非法拘禁。江苏南通的农民张华女士透露,她因为征地拆迁纠纷于2008年5月16号到北京最高人民法院信访办上访,在该法院前被人非法劫持到南通市驻北京办公室,3天后被押回南通后才获释:“4个人、4个我不认识的把我抬起来,我大喊冤枉,但没用,汽车就在那边等。我一看,是我们市信访局的徐诚局长坐在汽车里,把车门打开,让他们把我塞进汽车,然后带进驻京办事处。我就不吃饭,绝食。”

改革路长


访民上访后他们反映的征地、拆迁、或者劳资待遇问题很难得到解决,北京和一些地方政府信访机构的门口,访民的抗议事件不断发生,信访制度是否应该进行改革或者废除引起争议。中国一家省级官方电台信访节目的嘉宾主持、法律顾问方先生说:“应该说,目前信访制度它能够有效化解矛盾、特别是人民内部矛盾,起到一定积极作用。因为信访本来就是老大难的问题,有一些是历史性问题,或者在司法上上诉失效、法律不能救济的、一些政策性导致的产物,像这种情况上访的话,就不是一朝一夕能解决的。从目前情况来看,你找不到再有一种更好的制度来代替这个制度,它本身也向前发展。”

主张废除信访制度的人士认为,信访制度设置的本意是好的,但信访部门功能薄弱,实际已成为地方政府打压迫害上访百姓的工具。在胡星斗教授的眼中,信访制度实际上是各方面都输的制度,没有一方面是赢家:“中央政府输了,很多访民开始对中央政府满怀希望,最后变得完全失望。地方政府也输了,这种信访制度不解决问题,所以人们把地方政府看作是天下乌鸦一般黑。访民肯定更是输了,很多人把青春输掉了,把一辈子最宝贵的时间输掉了。有的人上访十年二十年,有的人为了上访弄得家破人亡。”

胡星斗教授等各界人士曾给全国人大和国务院写公开信,建议成立新的机构集中处理访民反映的问题:“建议那种隶属于人大的冤案申诉局,相当于隶属于议会、立法机构,表明通过法律渠道解决。冤案申诉局独立工作,可以干预政府的工作,政府如果是行政不作为、徇私枉法,它有权向人大提交报告,追究地方官员的责任,所以我想打击报复访民的事情可能会少一点。当然,也不可能通过设立这样的冤案申诉局这些问题全都解决了。我想,可能还是要中央全面改革,全面促使中国走向民主法治的道路。”

除了成立冤案申诉局以外,胡星斗等学者还建议中国同时进行其它方面改革,比如实行无罪推定制度、完善法律援助体系、改革国家赔偿制度、建立现代民意表达机制和现代新闻制度、加强媒体监督等。胡星斗教授同时指出,中国要建立新的公民申诉、冤案纠正制度,必须加强立法机构人大的作用。但是,在很多人的眼中,人大在中国的作用还没有脱离橡皮图章的老模式,所以,在变革的路上,中国还有很长的路要走。

以上是自由亚洲电台记者安培所做的系列调查报道之三,后续报道请在以后的节目中继续收听。

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