中國信訪問題系列調查: 上訪的代價(3)

自由亞洲電臺安培的系列調查報道之三:信訪制度透視

2009.03.18 10:29 ET


用中國政府官員的話來說,存在了50多年的信訪制度是百姓與政府之間溝通的橋樑,但是在一些訪民和民間人士的眼中,信訪制度已陷入無能、欺騙和暴力的誤區。很多訪民反映說,他們因爲進京上訪成爲官方打壓的對象,人權受侵害的案例不斷髮生。公民向政府提出申訴和批評,本來是一項受中國法律保護的權利,但很多人的上訪路卻荊棘叢生、血淚交加,很多人爲上訪付出難以想象的沉重代價。中國的訪民遭受嚴厲打壓的根源何在?自由亞洲電臺記者安培採訪了中國衆多上訪人和各界人士,就這一問題展開調查,試圖從信訪制度、地方政府和中央政府等多方面尋找答案。自由亞洲電臺安培的系列調查報道之三:信訪制度透視

在前兩集的信訪問題系列調查報道中,我們提到,中國不斷有訪民反映他們的生命財產各方面權利難以得到保障,這種情況在逢年過節或各地有重大政治活動的時候,更爲明顯。2008年2月4號,也就是大約1年前的中國人大政協“兩會”召開之前,北京傳出最高人民法院信訪接待室門前一位東北殘疾女訪民被身份不明人士打死的消息,再次突顯訪民所處的困境。上一集調查報道談的是訪民這個羣體的背景,這一集的報道審視信訪制度的功能。

信訪制度令訪民失望


“因爲我們失地農民組織起來向市人大反映農民的疾苦,所以他們對我進行暴打、抓捕綁架我是多次了。”這是四川自貢市紅旗鄉白果村農民代表劉正有先生。劉正有先生說,1995年,紅旗鄉幾千個農民1.5萬畝土地被市政府強徵沒有得到合理補償,他們多次向地方法院提起訴訟沒有被受理,就把希望寄託於中央政府。但是,過去十幾年裏,劉正有等農民代表向中央及地方政府投書數百封,數十次到中央各大信訪機構上訪,都毫無效果:“所以現在老百姓說,在官場裏面找不到理,但是找錢好找。只要和官員同流合污,就容易找錢,但是你要找理,找不到,現在全是公開的權力私有化、黑社會化、流氓化,沒有辦法,非常失望,真的非常失望。”

在中國,這種失望情緒在訪民中普遍存在。中國社科院學者對六百多位農民上訪情況的調查顯示,這些農民在北京平均走訪的信訪機構達6個以上,最多的達18個,國家信訪局、全國人大常委會、最高法院、中紀委、公安部、最高檢察院、國土資源部、農業部、民政部都在他們頻繁走訪的名單之列。多數人發現,這些信訪機構對他們的問題推來推去,頻繁走訪也不能使問題得到解決。

信訪功能受質疑

瞭解民情社意、爲民衆排憂解難、化解社會矛盾是中國設置信訪制度的目的。官方規定,信訪機構的基本職能是受理、交辦、轉辦信訪人提出的信訪事項。湖南省人大代表、常德市石門縣新關鎮黨委副書記陳建教先生曾被中國媒體稱爲“爲百姓伸張正義的典型官員”。陳建教表示,他當人大代表20多年來,曾接待過10多萬次羣衆來信來訪,幫助很多人解決問題。 陳建教先生在談到信訪制度的作用時說:“我覺得信訪制度還是起作用。下面的基層老百姓、工人農民有什麼要說的,誠心地向上反映,國家也很重視,老百姓關心的熱點難點通過一定的時間基本上解決了。”

儘管中國從中央到地方都不斷強調重視信訪工作、重視幫助羣衆解決問題,中國的信訪洪峯還是沒有消退。最近幾年,中國各地縣以上信訪總量每年都在一千萬以上。訪民上訪的時間短的兩三年,長的十幾年甚至幾十年。根據中國《信訪條例》,各地信訪工作的原則是“屬地管理,分級負責,誰主管,誰負責”,強調依法及時就地解決問題。河南省一家政府網站解釋說,信訪工作既要求治標,也要治本,就是說,既要解決已經發生的信訪問題,也要從源頭上防止引發矛盾糾紛。北京理工大學中國問題專家胡星斗教授說,中國各地官官相護問題嚴重,訪民的問題在基層得不到解決,就到北京上訪,但是“屬地管理”的原則又使得問題回到地方,還是不能解決:“司法不獨立以及現在官員的體制,必然造成官官相護狀況,所以冤案如果回到冤案製造地、發生點去解決,那實際上是解決不了的,所以有的冤案可能沉積了一二十年,還是解決不了。”

中國信訪機構的另一個重要工作原則是所謂“便民原則”,也就是各地信訪機關應該爲信訪人提供各種便利條件,促進信訪人反映的情況、意見、建議和投訴請求得到迅速反饋和處理。據民間學者估計,訪民真正通過信訪渠道解決問題的比率不到千分之二。陳建教先生表示:“解決問題的比例不能說是百分之百,但遠遠也不可能只有千分之二,能夠解決問題的百分比不是那麼頂高,但還是比較高的。訪民有些問題,你給他解決得很好,但是你給他解決得再好,極個別人他也不滿意。”

在胡星斗教授看來,中國信訪機構實際上是權力有限的行政機關:“個案或許能否解決,但是那可能只是千分之一或者是多少,很少。有的人他就罵好像是國家信訪局或者最高人民法院信訪接待室他們不作爲,他們也沒辦法,他們就只有那個權力。國家信訪局的權力就是聽一聽,收一下信件,沒有調查的權力,沒有監督的權力,沒有懲處官員的權力,更沒有辦案權力。”

信訪機構參與控制訪民

中國信訪條例規定,信訪機構及工作人員在辦理信訪事項過程中,不得將信訪人的控告材料及有關情況透露或轉發給被揭發控告的人員和單位,但是在現實中,訪民發現,他們反映的問題往往與地方權力部門的腐敗現象有關,信訪機構往往爲與訪民利益相關的政府部門通風報信,使訪民遭受打擊報復,訪民因此將這些信訪機構稱作“爲腐敗分子服務的偵緝隊”。江蘇常熟市訪民張建平先生說:“01年-03年我是規規矩矩上訪的,按照他們共產黨設定的部門上訪,經過兩三年,十多次,我看根本這條路就是一條死衚衕,他們根本都是串通的,都是利益同盟。公檢法、人大政協信訪部門,他們根本不存在什麼監督不監督。”

訪民反映,一些地方信訪機構不僅沒有爲他們上訪提供便利條件,反而與當地的公安等部門聯合起來,以種種方式阻止訪民進京上訪,甚至直接對訪民進行威脅、恐嚇、非法拘禁。江蘇南通的農民張華女士透露,她因爲徵地拆遷糾紛於2008年5月16號到北京最高人民法院信訪辦上訪,在該法院前被人非法劫持到南通市駐北京辦公室,3天后被押回南通後才獲釋:“4個人、4個我不認識的把我抬起來,我大喊冤枉,但沒用,汽車就在那邊等。我一看,是我們市信訪局的徐誠局長坐在汽車裏,把車門打開,讓他們把我塞進汽車,然後帶進駐京辦事處。我就不喫飯,絕食。”

改革路長


訪民上訪後他們反映的徵地、拆遷、或者勞資待遇問題很難得到解決,北京和一些地方政府信訪機構的門口,訪民的抗議事件不斷髮生,信訪制度是否應該進行改革或者廢除引起爭議。中國一家省級官方電臺信訪節目的嘉賓主持、法律顧問方先生說:“應該說,目前信訪制度它能夠有效化解矛盾、特別是人民內部矛盾,起到一定積極作用。因爲信訪本來就是老大難的問題,有一些是歷史性問題,或者在司法上上訴失效、法律不能救濟的、一些政策性導致的產物,像這種情況上訪的話,就不是一朝一夕能解決的。從目前情況來看,你找不到再有一種更好的制度來代替這個制度,它本身也向前發展。”

主張廢除信訪制度的人士認爲,信訪制度設置的本意是好的,但信訪部門功能薄弱,實際已成爲地方政府打壓迫害上訪百姓的工具。在胡星斗教授的眼中,信訪制度實際上是各方面都輸的制度,沒有一方面是贏家:“中央政府輸了,很多訪民開始對中央政府滿懷希望,最後變得完全失望。地方政府也輸了,這種信訪制度不解決問題,所以人們把地方政府看作是天下烏鴉一般黑。訪民肯定更是輸了,很多人把青春輸掉了,把一輩子最寶貴的時間輸掉了。有的人上訪十年二十年,有的人爲了上訪弄得家破人亡。”

胡星斗教授等各界人士曾給全國人大和國務院寫公開信,建議成立新的機構集中處理訪民反映的問題:“建議那種隸屬於人大的冤案申訴局,相當於隸屬於議會、立法機構,表明通過法律渠道解決。冤案申訴局獨立工作,可以干預政府的工作,政府如果是行政不作爲、徇私枉法,它有權向人大提交報告,追究地方官員的責任,所以我想打擊報復訪民的事情可能會少一點。當然,也不可能通過設立這樣的冤案申訴局這些問題全都解決了。我想,可能還是要中央全面改革,全面促使中國走向民主法治的道路。”

除了成立冤案申訴局以外,胡星斗等學者還建議中國同時進行其它方面改革,比如實行無罪推定製度、完善法律援助體系、改革國家賠償制度、建立現代民意表達機制和現代新聞制度、加強媒體監督等。胡星斗教授同時指出,中國要建立新的公民申訴、冤案糾正制度,必須加強立法機構人大的作用。但是,在很多人的眼中,人大在中國的作用還沒有脫離橡皮圖章的老模式,所以,在變革的路上,中國還有很長的路要走。

以上是自由亞洲電臺記者安培所做的系列調查報道之三,後續報道請在以後的節目中繼續收聽。

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