一帶一路十年專題 ｜公路VS教育：密克羅尼西亞的中美援助"競賽"

一抵達密克羅尼西亞聯邦最大的波納佩島，即可感受到強烈的“中國存在感”。

從機場往舊首都科洛尼亞（Kolonia）的路上，經過偌大醒目的“Kolonia-China Friendship Center（科洛尼亞密中友好體育場）”；斜對面是2006年中國援建的金槍魚管委會辦公樓；附近的波納佩州政府辦公室也是中國建造；停在路邊的黃色校車是“中國捐贈”；前往知名旅遊景點南馬都爾（Nan Madol）所在的馬德萊尼姆市（Madolenihmw），沿路多處插着“中國援助”招牌，包括沼氣項目，以及運作逾20年的示範農場。

這個西太平洋島國只有約10.48萬人口，僅中國、美國、澳洲、日本設駐密使館，而中國不僅在首都帕利基爾（Palikir）設立大使館，在美、澳、日使館所在的科洛尼亞也租了棟兩層樓房屋。Google地圖顯示，該房屋爲中國使館的經濟商務辦公室，但記者在工作日上午造訪，無人應門，也未見辦公室招牌，只見門上掛着春聯。

中密於2018年簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄。據中方資料，截至2019年中國已在密聯邦實施近20個成套項目和經濟技術合作。包括改建在馬德萊尼姆市6條、總長8708米的二級公路，改造奈特市的卡瑪危橋，及國家會議中心。

“中國很聰明，援建很有能見度的大型計劃。”密聯邦前總統帕努埃洛（David Panuelo）接受自由亞洲電臺訪問時指出。

今年3月9日，任期只剩兩個月的帕努埃洛發表一封長信，講述了中國賄賂滲透密國官員、威脅其人身安全的行爲，並向臺灣外交部長吳釗燮探詢建交的可能性。

這封信得到國際媒體廣泛報導。“接下來發生的事情可能會影響中國與太平洋島嶼乃至世界交往的未來。”外交家雜誌評價道。

但什麼也沒有發生。

4月4日，時任議長西米納（Wesley Simina）帶頭通過了一項國會決議，重申“一箇中國”政策。5月18日，中國國家主席習近平致電西米納，祝賀他就任密克羅尼西亞聯邦總統。

密聯邦對美中有何吸引力

密聯邦位於菲律賓正東方向的加羅林羣島，國土面積702平方公里，由607個大小島嶼組成。它雖是著名的金槍魚產地，但工業、農業都較落後，經濟嚴重依靠外援，糧食及生活日用品多靠進口。密聯邦人均GDP（2022年）爲3741美元，主要接受的外援來自美國。

二戰後，密聯邦由聯合國授權美國託管，1986年獨立。其官方語言爲英語，使用美元，享受美國移民優惠政策，出入境及工作就業同等待遇。密聯邦、帕勞 (或譯帛琉)、馬紹爾羣島與美國簽署《自由聯合協定》（COFA），由美國提供經濟援助與安全保證，交換在簽署國建立軍事基地、並可拒絕第三國軍事訪問該區域的權利。

根據《自由聯合協定》，美國在1986年至2001年，共向密提供13.4億美元的援助；2023年更新協定，華府將在未來20年向三個簽署國提供共約70億美元的援助，密聯邦、帕勞已續簽。

中密於1989年建交，中國持續在密提升其經濟影響力。據中方資料，2018年11月，習近平與時任總統克里斯琴（Peter M. Christian）在巴布亞紐幾內亞(又譯巴布亞新幾內亞)會晤，共同決定將中密關係提升爲全面戰略伙伴關係；密聯邦等9個太平洋島國論壇成員與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄。

《哈佛國際評論》認爲，中國希望藉助中密關係增強在太平洋區域的影響力，並施壓美、澳等國。密聯邦雖然國土面積小，但在聯合國等國際組織仍有一席之地，可在涉港、臺、疆等政治問題上站隊中國。而密聯邦的專屬經濟海域是中國的三倍，若能進入這些水域，甚至建立海運港口，有助於拓展在太平洋的捕魚業務。

更重要的是，據美國智庫報吿，與美國簽署《自由聯合協定》的密聯邦、帕勞、馬紹爾羣島，是美國在關島和夏威夷的防衛資產與東亞沿海水域之間的一處重要戰略緩衝區。而密聯邦是三者中唯一與中國建交的國家，帕勞、馬紹爾羣島均承認臺灣。

2019年上任的帕努埃洛，並不太認同升級密中兩國關係。他告訴本臺，密中關係是基於經濟合作，而不是戰略伙伴，雖然中方採取很多行動企圖超越現有的關係，但他在任時，確保與中國簽署的任何文件都不涉戰略伙伴。

據密方新聞稿，帕努埃洛在中密建交30週年之際造訪中國，習近平提起中密全面戰略伙伴關係，帕努埃洛則強調兩國友誼。

但帕努埃洛堅持的底線，和中國的需求產生了矛盾。

中國想要的不僅僅是“經濟合作”

在今年3月發表的信件中，帕努埃洛指出，當中國提議新大使吳偉後，他發現對方的背景爲涉外安全事務後，便拒絕這項人事，並要求中方派具經濟背景的人選駐密。吳偉曾任中國駐納米比亞大使館政府參贊，2020年升任外交部涉外安全事務司副司長。

帕努埃洛對本臺強調，密聯邦不是中國的敵人，只是必須優先維護國家利益，“若涉及戰略，就必須選擇能負責保障安全的‘朋友’，也就是美國。”

中方沒有派新的人選。

新總統西米納上任後不久，吳偉在6月17日抵密履新，26日向西米納遞交國書。據中方新聞稿，吳偉提出“推動中密全面戰略伙伴關係取得更大發展”，西米納則表達“將堅定恪守一箇中國原則”。

另一件事是，疫情期間密聯邦管制邊境，中方曾提出以專機引進工人，方便執行項目，但他懷疑中方是爲避開搭乘聯合航空班機、經美國領土關島或夏威夷進入密國，便拒絕這項提議。不過，根據美國智庫“保衛民主基金會”（FDD）8月底刊文，吳偉正與西米納政府討論中密直飛航班。

2020年至2022年擔任美國駐帕勞大使的倪約翰（John Hennessey-Niland）向本臺表示，爲了拉攏帕勞，中國也曾祭出“胡蘿蔔與大棒”，若轉向承認北京，中方將提供各種援助，“帕勞想要什麼都有可能”；另一方面，在帕勞的中國遊客明顯增加之際，中方告知，若帕勞希望中國遊客繼續訪問，須承認北京。

此外，據帕努埃洛信中描述，中國已派遣遠洋船隻進入密聯邦的專屬經濟區，“其目的包括繪製我們海域的潛在資源地圖”。他說：“當我們派出自己的巡邏艇前往我們自己的專屬經濟區檢查中國科考船的活動時，中國向我們發出了遠離的警告。”

中國外交部否認這些指控，聲稱這些說法爲抹黑、不符事實。

帕努埃洛向本臺透露，信件曝光後，中方曾透過各種官方、非官方管道要求會見，但他沒有回應，僅交付外交部門處理。

密聯邦的海洋資源不僅僅用於捕魚，還有深海採礦及建設海底電纜。

帕努埃洛在信中提到的“東密克羅尼西亞海底電纜計劃”（East Micronesia Cable project, EMC），連接密聯邦的波納佩與科斯雷、諾魯、吉里巴斯，總長約2250公里。這項計劃原由世界銀行（World Bank）和亞洲開發銀行（Asian Development Bank）負責，包括中國、法國、日本的企業都參與競標，其中中國的華海通信以低價搶標，但在2021年，3家企業都被通知項目招標無效。

帕努埃洛受訪時說，中企價格最低，但引起很大的安全疑慮。密聯邦和諾魯等相關方協商後，最終沒有透過世界銀行，而是由美國、澳洲、日本資助這個項目。

據電信研究機構通訊地理（TeleGeography）數據，目前全球有552條電纜沿着海底運行，承載95%以上國際網路流量，掌握海底電纜相當於掌握全球數據的傳輸通路。華海通信在近年迅速成長爲全球第四大海底電纜工程包商，但美國警戒中國滲透通訊基礎設施、獲取情報，幾年來成功阻止了一些中國的海纜標案，EMC就是一例。

不過，中國並未放棄，美中海底電纜之爭仍在持續升溫。據報道，中國政府支持的電訊公司正計劃興建一條價值5億美元的海底互聯網電纜，名爲EMA (Europe-Middle East-Asia)，目標是2025年底前完成，與美國支持的海底電纜項目分庭抗禮。

中國工程“品質很糟”

在科洛尼亞城內販售紀念品的Lani並不瞭解中美在密聯邦的角力。在她眼中，中國幫助很大，尤其是在援建路橋方面，Lani表示不清楚美國提供了什麼援助。她工作的店內主要販售椰油、香皂、胡椒等產品，中國人常到店裏購買大量商品，“也有助當地經濟”，她說。至於中國人買了多少？Lani沒給具體數字，只是瞪大了眼，說“很多”。

澳洲智庫“洛伊研究院”（Lowy Institute）“太平洋援助地圖”2008至2020年的數據顯示，密聯邦的主要援助國依序爲美國、中國、日本，中國援密金額逾2億美元。

中國政府自1998年至今，對密聯邦提供農業技術援助，指標性的示範農場位於馬德萊尼姆市，佔地80000平方米，可耕作土地面積近萬平方米，引進栽培西瓜、玉米、甜椒等數十種作物。前中國駐密聯邦大使黃崢曾說，中國農業援助項目已成爲“金字招牌”，堅信中密農業技術合作有利於推動中密共建“一帶一路”和人類命運共同體。

一位熟悉密聯邦政府的消息人士肯定了中國指導農業生產、培訓人才，但指出當地農業多是家庭規模農場，在缺乏大面積可耕作土地的情況下，中方的耕作方式恐難普遍複製。記者觀察，波納佩街邊攤販大多販售檳榔、椰子等作物，其它蔬果種類並不多。

而示範農場產物也並非全部惠予當地百姓。據《你好通訊》（Kaselelhie Press）報道，示範農場不得出售其農產品收穫，得轉移給農業部門，以滿足當地市場的部分需求，另一方面也爲中國科考船供應新鮮蔬菜。

而談到中國工程，上述消息人士直說：“品質很糟。”他聲稱，中國似乎會把在其他地方用剩的建材運到密聯邦使用，但那些建材不一定適合當地的潮溼環境。波納佩年降水量超過3000毫米，是世界降水量最多的地方之一。

波納佩州政府入口處招牌寫着“中國政府援密克羅尼西亞聯邦波納佩州政府辦公室”，2010年1月26日移交。13年屋齡不算老舊，至少門口銀色招牌仍閃亮，但走進內部，便聽見啪啦啪啦的聲響，低頭一看，是裂了好幾塊的地磚，記者走向櫃檯時地上持續發出異音，坐在櫃檯後的工作人員卻連頭都沒抬。

上述受訪者聽聞，州政府辦公室移交兩週左右電梯便出現故障，之後陸續發生門板破損、地板拱起等情況，在人員進駐辦公前，還得花不少心力與金錢整理內部。不具名的波納佩州參議員（下稱州參議員）證實，州政府辦公室移交不久後，確實曾發生人員困在電梯內的事故。

不過，上述消息人士補充，中國在疫情爆發之前曾派人視察州政府辦公室，有意整修。黃崢在2019年中密建交30週年的活動提及正考察立項的工程，其中包括波納佩州政府辦公室維修。

但州政府辦公室並不是唯一出現問題的中國援建項目。

倪約翰指出，中國在斐濟打造一座相對新的醫院（指納烏瓦醫院，Navua Hospital）已經毀損，很多島國需要更好的醫療設施，“但如果它建得不好，如果它只是由中國勞工建造，如果它不符國際標準，如果建完後沒有追蹤、維護，那麼就像是‘華而不實的白象（white elephant）’，不是嗎？”

2021年8月，中國完成位於馬德萊尼姆市的二級公路項目，總長約8708米。今年8月，執行單位中國鐵建14局集團仍在當地設置辦公室，僅3員駐地，爲工程提供2年保修。

中鐵14局一名不具名的項目負責人告訴本臺，密國人民對中國援建項目持開放、歡迎的態度，因當地缺乏大型建設的能力，中企可以提高他們的施工能力，且僱用很多當地工人。

這名項目負責人指出，集團在高峯期曾僱用40至50名當地工人，且中國給薪大方，比當地最低工資至少高50%。根據美國國務院2022年報告，波納佩州私營部門最低工資爲每小時1.75美元。

記者向州參議員轉述中鐵14局人員的說法，他即反駁說，“（中國）沒有僱用很多人”，密政府曾要求中方透過勞動部門僱用員工，但他們未照做，“只是從路上找工人，所以根本沒有進入我們的社安系統。”

帕努埃洛也說，密聯邦曾與中國協商僱用當地工人，但他們多數帶進自己的工人，只僱用非常少數的當地人。

此外，中建科工承建的“國家會議中心”，也承諾“建造過程中將加大對當地技術人員和勞務工人聘用”。據中建科工資料，位於密聯邦總統辦公室對面的國家會議中心佔地面積1.8萬平方米，建成後主要用於舉辦會議及論壇。

項目於2019年動工，後因疫情停擺至今年7月才復工。但本臺記者今年8月訪問密聯邦期間，曾分別於工作日和週末到國家會議中心工地，兩次都未見有人施工，一旁的辦公室有幾位中國員工，但詢問施工時程、預計僱用多少當地勞工等問題，對方都說不便回應。

圍繞示範農場發展情況和工程問題，記者分別電郵詢問波納佩州政府、中國駐密大使館，截稿前未獲回覆。

很多人害怕說實話

來自臺灣的密克羅尼西亞大學助理教授Karen Tu觀察，部分民衆談論中國援助時，也會“八卦”其工程質量，像是州政府辦公室的天花板掉落、地板破裂，需要整修。

澳洲智庫洛伊國際政策研究所（Lowy Institute）太平洋島國項目主任基恩（Meg Keen）表示，“一帶一路”資金是針對特定項目且有時間限制，雖然可以投資基礎設施，但存在透明度、質量等問題，因爲缺乏維護的資金，長期可行性也成問題。

密聯邦總統府臉書頁面上一些談論中國援助的文章底下，有網民留言：“總統知道習近平想做什麼嗎？要控制密聯邦，還是打造軍事基地？”、“天下沒有白喫的午餐，當心中國的操縱手段。”

“中國在太平洋區域的行徑，大家都看在眼裏。”上述接受採訪的州參議員表示，許多政客並不關心錢從哪來，甚至不問對方爲何給錢；而大多數密國人民只是高興中國人幫忙修路、修橋，不理解中國會對國家造成什麼影響和後果。

“這很可怕”他說。

州參議員說，就他觀察，西米納較願意配合中國；上述消息人士則認爲，相較重視國安的帕努埃洛，西米納更重視經濟發展。

帕努埃洛曾在美國求學，之後投入密聯邦的外交工作，重視對外關係、國安議題，以及民主、自由等價值；一些政治、外交圈人士談到帕努埃洛時，都說他可能是密國最坦率、直言不諱的政治人物。

當記者詢問帕努埃洛能否推薦其他受訪者時，他停頓一陣後說：“很多人害怕說實話，很難告訴你可以和誰交談，要記得國會很多人支持與中國維持關係，我們有‘一中政策’。”

而州參議員透露，他有意在今年11月選舉後，提出結束密中外交關係的決議案，雖然此舉不一定能影響聯邦政府，但他認爲是必要的表態。

本臺記者在波納佩期間曾親訪外交部、總統辦公室，提出採訪請求，之後也多次透過電話、電郵詢問，但至今未獲西米納政府回覆。

“美國應該做更多”

帕努埃洛認爲，既然美國不鼓勵密聯邦參與“一帶一路”，就應挺身提供更多援助，打造品質較好的基礎設施。“美國應該做更多。”他說。

他曾在2021年致函給剛上任的美國總統拜登，尋求美方支持密國的聯邦公路計劃，卻沒有收到回覆，讓他相當失望。

倪約翰指出，面對來自中國的競爭與挑戰，美國和夥伴正努力加強與太平洋島國的關係，“但必須非常小心，避免過度承諾、交付不足”。他舉例說，美國近期宣佈在幾個太平洋島國開設新的大使館，這是好事，但說實話，這些使館僅派少數幾人，甚至沒有領事業務，是不足夠的。2019年，中國超越美國，成爲世界上外交代表機構最多的國家。

“我們必須存在，而且必須以滿足太平洋島國的方式存在，因此確實需要做更多。”倪約翰說，基於太平洋島國的戰略重要性，這麼做符合美國的利益。

夏威夷大學馬諾阿分校博士生、維吾爾人權項目（UHRP）的研究主管亨利‧薩茲耶夫斯基（​​Henryk Szadziewski）說，比較美國和中國在太平洋區域的援建項目，會發現美國不如中國“顯眼（visible）”，因爲那些項目是人們行經的道路、橋樑，或吸睛的建築物。

針對帕努埃洛提及拜登並未回信的聯邦公路計劃，美國國務院發言人說明，美國與夥伴協調太平洋島國的發展項目，以避免重複。美國援助聚焦密國設定的優先領域——健康、教育、關鍵基礎設施；內政部自今年1月已爲優先項目撥款近1億美元，包括爲波納佩的小學和醫療機構、雅浦的水和廢水處理設施、科斯雷的醫院等提供資金。此外，由於密聯邦極易受到天災和氣候變遷影響，也着重於增強密聯邦對氣候影響的抵禦能力。

密聯邦後悔參與“一帶一路”嗎？

10月，中國將召開第3屆“一帶一路”國際合作高峯論壇，中國官方媒體也在密集報導一帶一路十年的“碩果累累”。據本臺掌握，中國《人民日報》記者近期赴密聯邦等地，爲旗下“一帶一路”新聞合作聯盟（BRNN）招募“在本國和地區內具有一定影響力”的媒體，並邀請他們訪問中國。據BRNN網站介紹，聯盟任務就是“共同講好‘一帶一路’故事”。

採訪之際，傳出意大利考慮退出“一帶一路”倡議，本臺記者詢問帕努埃洛，密克羅尼西亞聯邦是否後悔加入“一帶一路”？

“我不會這麼說到那種程度（指後悔）。這對中國不公平。”帕努埃洛表示，雖然不說後悔，但確實認爲密國在發展的類型方面，以及與外國協商的方式都需要更爲謹慎，“謹慎看待我們所接受的（援助），將如何影響國家的未來。”

（本報道由普通話組與BenarNews合作完成）