专栏 | 报导者时间:中国抢进缅甸取能源、打通直往印度洋水路,昂山素季如何接招?(文/周浩霖 )

2021-01-21
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专栏 | 报导者时间:中国抢进缅甸取能源、打通直往印度洋水路,昂山素季如何接招?(文/周浩霖 ) 习近平和昂山素季(右)。
路透社

前言:

在政治和经济方面都与西方民主社会渐行渐远的昂山素季政府,面对雄厚的中国「一带一路」投资与中企游资,是全然拥抱、还是各怀鬼胎?

内文:

中国国务委员兼外交部长王毅1月11、12日访缅,这是自2020年11月缅甸大选以来,第一位亲自访问缅甸的外交高官。

访缅期间,王毅承诺向缅方提供一批COVID-19疫苗援助,也表示希望双方「共同努力,有效落实建设中缅经济走廊协议」。国营缅甸广播电视台报导,两国1月10号就合作开展曼德勒-皎漂铁路(Mandalay-Kyaukphyu Railway)的可行性研究签署备忘录。中国官媒《环球时报》引述中国学者表示,铁路项目的进展在很大程度上取决于缅甸政府。

中方不断强调两国经济合作,主要是中国在过去几年尽一切力量想深入缅甸,但却感受到昂山素季(Aung San Suu Kyi)所领导的政府,似乎与中国并不同步。

2018年,中国和缅甸签署了数十亿美元基础建设大计的备忘录,称作「中缅经济走廊」。北京提出的「中缅经济走廊」计划涵盖范围极大,包括:贸易特区、公路铁路、工业区及新市镇等大型基础建设,希望把两国经济紧密相连,透过大量中资协助缅甸大兴土木,快速发展其仍落后的经济。

我们采访多位缅甸专家,他们分析王毅亲临缅甸首都奈比多,目标是要跟进中国国家主席习近平在去年跟缅甸政府签署的多个协议。习近平于2020年1月历史性访缅,纪念中缅建交70周年,是近20来首位中国国家领导人对缅甸进行的国事访问。
前联合国驻缅甸官员、目前是国际危机组织(International Crisis Group)驻仰光的政治顾问霍西(Richard Horsey)接受《报导者》采访时认为,尽管一带一路的发展步伐和资金在全球层面上面临新的问题,中缅经济走廊对中国仍然具有政治和经济的重要意义。「我敢肯定,北京希望在中缅经济走廊关键项目上看到更快的进展,并展示习近平(去年)的访问取得了实际成果。」

**中国抢进背后:打通陆路,从云南直至孟加拉国湾、印度洋

 

皎漂(Kyaukphyu)是位于缅甸西边若开邦(Rakhine)中部的沿岸城镇,也是中缅油气管道的起点。(Public Domain)
皎漂(Kyaukphyu)是位于缅甸西边若开邦(Rakhine)中部的沿岸城镇,也是中缅油气管道的起点。(Public Domain)

为什么中国这么积极想抢进缅甸?如果从皎漂(Kyaukphyu)回望两国的交手,或许能看出端倪。

皎漂是位于缅甸西边若开邦(Rakhine)中部的沿岸城镇,也是中缅油气管道的起点。中国打算在皎漂兴建深水港,从中国云南以铁路和公路穿梭缅甸北部,打开中国通印度洋北边孟加拉国湾的陆路。

昂山素季领导的全国民主联盟(简称民盟)在2015年历史性选举大获全胜,但皎漂深水港项目却是在翁山尚未上任、登盛(Thein Sein)政府卸任前,以招标形式判给中国国企中信集团(CITIC Group)为首的投标集团。昂山素季的经济顾问特内尔(Sean Turnell)曾批评中信集团订下75亿美元的叫价,过度「疯狂」和「荒诞」,超出了深水港所需的投资。

过去10年,中国出资参与了世界至少30多个国家港口的建设,集中在东南亚、中亚、非洲等国。特内尔批评皎漂深水港项目的条件,跟中国在2008~2010年间对斯里兰卡的汉班托塔(Hambantota)深水港的投资如出一辙。汉班托塔原本想发展成为世界上最为繁忙的港口之一,耗资15亿美元建造,牵涉大量向中国的贷款;最后由于斯里兰卡政府资不抵债,即便该投资案跨越新旧政权,进行了长期谈判,仍在2017年底,被逼着将港口拱手相让给了中国99年──汉班托塔变相成为了中国的港口。(注:汉班托塔深水港工程于2008年开始,2010年一期投入运作。一期的预计营建费用总额超过3亿美元,中国进出口银行以贷款出资比例占85%。2017年12月,由于斯里兰卡政府无力偿还债务,根据一份有效期长达99年的租约,以9.74亿美元的租金将汉班托塔港「移交」给中国招商局。)

按皎漂项目75亿美元的叫价,特内尔警告说,为了筹集足够的资金,缅甸政府「将不得不向中国进出口银行借款约20亿至30亿美元」,导致债务危机重重。

这个合作案,中、缅两国都要出资兴建港口,而缅甸将会通过债务和股权筹集资金。政府并没有公开皎漂项目的协议书,一切并不透明,没有人知道究竟政府同意了什么细节。但昂山素季的阁员、缅甸商务部部长丹敏(Than Myint)跟缅甸媒体透露,缅方将透过债务筹集资金以支付港口工程。

**民盟宣称已拆除债务陷阱,皎漂居民仍有环评等忧虑

变态辣椒:中国造成湄公河生态危机(自由亚洲电台制图)
变态辣椒:中国造成湄公河生态危机(自由亚洲电台制图)

虽然不是在自己任内签下的合作案,翁山带领的执政党民盟在2016年和中信集团重新进行谈判,并将深水港的投资成本由75亿美元下调至13亿美元。2020年,民盟竞选时,再次以这项谈判为例子,强调昂山素季深谙与中国打交道之道。民盟元老对媒体表示,昂山素季重新谈判项目并解决了「债务陷阱」的担忧。

习近平2020年访缅行程中,中缅双方终于签订了皎漂项目的2项协议,其余的5项协议尚在商讨中。根据中信集团所公布的有关皎漂深水港及经济特区的宣传短片,中方意在藉由此项目将若开邦的落后渔村,锐变为足以媲美香港、新加坡的商埠。

然而本地居民对此项大型基础建设,仍有许多疑虑。

在皎漂长大的若开居民图特(Htoo Htet)接受我们访问时表示,居民们对于项目的协议和安排亳不知情,批评政府所举办的地方说明会「只不过在作秀而已」。「我有很多的担忧和顾虑,」她说,「例如,有关当地居民所关注的水污染,以及职业培训等相关问题,当局却没有提到这些议题。」

大部分皎漂居民以渔业为生,巨大的工程带来海水的污染,这可能使他们的生计大受影响。除了若开人之外,居住在皎漂的居民,还有罗兴亚人及卡曼人。卡曼是若开邦一个信仰伊斯兰教的民族,在这个佛教为主的国度里是边缘的少数。现在皎漂地区还有不少以卡曼族难民为主的难民营。

若开邦事务顾问委员会成员、前荷兰驻英国大使欧森(Laetitia van den Assum)受访时表示,中信集团目前打算进行的环境评估,只顾及到港口地区,并未考虑到整个皎漂地区及周边居民。「缅甸政府必须迫切地为若开邦及其全体社群,打造和实施一项全面的发展蓝图,否则将自找麻烦,冲突将会不断持续。」(注:若开邦事务顾问委员会为昂山素季政府成立,当时昂山素季任命前联合国祕书长安南作为主席。委员会2017年向缅甸政府提交最终报告后解散。)  

「考虑到当地人对大型基础建设的长期不满,我建议中国在推进皎漂项目时,要聆听当地人的声音,并尊重他们的权益,」欧森强调。

皎漂是中缅经济走廊不可或缺的一环。美国布鲁金斯研究院(Brookings Institute)前高级研究助理马尔斯通(Hunter Marston)解释皎漂港口对中国的重要:一旦打通云南省会昆明到皎漂这条1,470公里的路线,就能保证中国可以通过陆路进入印度洋,不必担心敌国出手封锁马六甲海峡。

他指出,北京知道自己将能继续从若开邦获得石油和天然气资源。「在这种情况下,北京无疑将把皎漂作为维持海上贸易的手段,并可能考虑在最坏的情况下将这港口军事化。」

**知晓中国意图?缅甸政府在各开发案的转弯

2017一带一路峰会(网页截图)
2017一带一路峰会(网页截图)

中国之所以在缅甸下足功夫,主要有两个原因。一是在东南亚国家中,人口才5千多万的缅甸,自然资源丰富,土地面积是台湾20倍大,矿产、水资源、农业资源十分充沛,所以成为中国「一带一路」计划的主要参与国之一;第二个原因是与近年缅甸和欧美政府的疏离有关。2017年缅甸军方对若开邦的罗兴亚人,进行大肆扫荡、驱逐、迫害,导致百万以上的罗兴亚人逃往邻国孟加拉国;欧美社会对翁山政府从期待到失望、批判,连带也减少对缅甸的援助。

主要是两国政府最高层主导的「一带一路」项目上,虽然中国态度积极,但不少驻仰光的许多外交官和国际专家认为,「一带一路」政策,缅甸并未如外界想象的那样向中国靠拢。民盟执政的近5年期间,缅甸政府并未对通过任何大型中资基础建设的项目,而皎漂项目则是持续在谈判中。

国际危机组织,这个总部在比利时布鲁塞尔、在仰光设有资深分析员的智库,2020年发表的一份报告指出,缅甸政府长期以来对中国的意图感到焦虑,并对中国在缅的重大投资持谨慎态度。因为大多数缅甸文官和军人不安心把缅甸与中国更紧密地联系在一起,而缅甸民众对中国投资的舆论仍然负面。

其实,对皎漂工程的情绪,反映了缅甸在面对中国大型项目时的困境。

举例说,在过去几年十分争议的密松水电站大坝计划(Myitsone Dam),这个位于缅甸第一大河──也是缅甸多数民族「缅族」神话中文明的摇篮──伊洛瓦底江(简称伊江)上游的水力发电厂和堤坝,原本规划由中国资助、耗资36亿美元,是中国与缅甸军政府同意一起兴建的案子;当时计划若完成,密松会成为世界第15大的水力发电厂,产生的电力9成会输出中国。但最后因为民众持久的抗议,认为会造成生态的破坏、赶走鱼群、让成千上万缅甸人被迫迁移,当时的总统登盛不得不在2011年搁置此工程,而一停摆就是多年。

民盟上台后,中国前任驻缅甸大使洪亮于2018年12月前往克钦邦游说当地政治和宗教领袖支持工程──甚至告诉当地领袖们说,昂山素季已改变立场并同意恢复项目──结果仍引起强烈反弹。事实上,昂山素季在野时大力反对大坝,上任后却保持沉默。去年竞选时,民盟也表示该党未决定如何处理此事。

拟议的密松水电站大坝的伊洛瓦底江。(美联社)
拟议的密松水电站大坝的伊洛瓦底江。(美联社)

在缅甸颇具影响力的天主教仰光教区主教芒博枢机(Cardinal Charles Maung Bo)公开发声明响应洪亮,谴责他要恢复大坝工程的意图,并警告这「环境灾难」将破坏缅甸和平统一的前景。

芒博枢机以母亲比喻伊江,他表示:「密松水坝是对缅甸人民的死刑⋯⋯历史永远不会原谅那些卖掉我们母亲的人。」

国际危机组织的报告并提及,对于来自北京的压力,缅甸政府仍在努力进行抵抗。指出习近平于2020年1月对缅甸进行的国事访问,虽然是中国主席近20年来的首次访问,但期间双方并未签署任何重要的新协议。国际危机组织还认为,中国包容缅甸在处理这些项目上的缓慢进度,或许反映出北京政府当时对即将面临大选的缅甸政府之谅解。

美国和平研究所(United States lnstitute of Peace)驻缅甸的主管陶尔(Jason Tower)分析,2020年大选过后,两国对皎漂港口等中缅经济走廊的期望程度,存在巨大歧异。中国已将走廊视为进入实施阶段的项目,并为此制定了详细计划,并派遣中共中央政治局委员杨洁篪在2020年的9月访问缅甸,监督各项目的进程。

陶尔指出,但缅方仍专注于确保项目在财务上可行并符合其国家利益,并举例缅甸政府最近重新招标中国央企中国交通建设公司(CCCC)负责的仰光新城项目,这正好显示缅方对有关基础建设项目小心翼翼的态度。

雄心勃勃的仰光(Yangon)省政府2018年与中国交建公司签署协议,要在仰光西部建立一个大型工业城市。该案由缅甸华裔大亨潘继泽主导,规模庞大,当局声称项目大概是新加坡土地面积的两倍。项目分两阶段,单单第一阶段的目标投资总额为15亿美元,面积为20,000英亩。

仰光省政府以时间紧迫为由没有公开招标,表示将采取「瑞士挑战招标程序」让其他投资者挑战中国交建。「瑞士挑战招标程序」指当局会以提出竞标价格比中国交建低的公司,取而代之,但得标者需要向中国交建赔偿它一直以来跟项目有关的费用开支,变相不是公平竞争。

两名本地政商界人士在接受采访时,不愿具名表示,缅甸中央政府对仰光新城的建设,没有像仰光省政府那般热衷。

昂山素季领导的中央政府在2020年中,跳过仰光省政府,直接宣布把仰光新城「瑞士挑战招标程序」推倒重来,让企业能跟中国交建竞投工业区等个别项目,并聘请德国咨询公司罗兰贝格(Roland Berger)管理过程。

总部位于华盛顿的政府事务咨询公司鲍尔亚洲集团(BowerGroupAsia)缅甸分析员昂津披登(Aung Zin Phyo Thein)指出,要求投资者竞投整个新城计划涉及金额太高,不切实际,而重新招标及拆分项目能给予各投资者较公平的机会一较高下。「政府这样做反映了昂山素季和其管治班子将继续其对一带一路投资谨慎的态度,同时向外资及本地商界清楚表明缅甸欢迎公平竞争。」

**对「一带一路」谨慎,能源开发却过于依赖有优势的中资

变态辣椒:习近平:肥水不落外人田---中国在湄公河上设立水坝,对下游国家影响巨大。
变态辣椒:习近平:肥水不落外人田---中国在湄公河上设立水坝,对下游国家影响巨大。

但昂山素季对华政策谨慎的态度,无阻中国能源或建设公司挟带大笔资金、具侵略性的竞争性格。自从前总统登盛在2011年暂停极不受欢迎的密松水坝工程以后,缅甸与日资和欧企签订了一系列水力项目备忘录,尝试减少中国的影响力。但两国政府主导的与「一带一路」相关的大型基础建设之外,其它偏向市场经济的招标,例如能源招标,从数据看,超过9成项目判给了中国公司及其伙伴。

现届缅甸电力和能源部(简称能源部)2019年仓促对5项共计1,040兆瓦的紧急电力计划进行一个月的招标,过程极具争议,结果全部被中资企业投得。其中与国企中国中车(CRRC)关系密切的香港上市公司伟能集团赢得4项招标,而国企中国能源建设集团(CEEC)获得第5个发电站的开发项目。

然后,能源部更在COVID-19疫情爆发、国际航班停驶期间,急推太阳能电厂的招标工程,总容量为1,060兆瓦,最后中资及其关系企业标到了28座太阳能电厂,一座则交给德国公司负责。这两个能源招标共计2,000多兆瓦,大约是缅甸旱季总发电量的三分之二,至为重要。这表示缅甸的电力将不成比例地依赖中国,有潜在的政治风险。

在缅甸马圭(Magway)地区开发微型太阳能电网的本地能源公司Parami Energy拒绝参与此次太阳能电站招标。该公司董事长毕瓦吞(Pyi Wa Tun)表示,招标仓促并只关注招标价格,不考虑质量和环境影响等,没有机会让本地公司有意义的竞投,「我们并不反对中国发展商,但缅甸能源政策需要订立行业标准及支持本地产业发展。」

即便缅甸政府最高层级在一带一路政策上有意保持距离,但能源部官员却为了防止缅甸在旱季大规模的停电,孤注一掷依赖中资,特别是中国企业提出的低价竞争力,让能源部无法抗拒。

曾在首都奈比多为能源部工作的独立能源专家多博曼(Tim Dobermann)指出,中目标平均竞标价格──每单位(千瓦时,kWh)0.0422美元──是相当具竞争力的标价。根据国际再生能源总署,2019年国际平均的价格为每单位0.068美元。

「现在缅甸有各式各样的选择(外国投资伙伴),可是中资的竞争优势通常是国家补贴的,他们也有承担高风险的意愿,这让中国企业在缅甸一马当先,」曾于90年代驻守仰光以及2002~2006年担任英国驻缅甸大使的鲍曼(Vicky Bowman)解释。鲍曼现为缅甸企业责任中心总监。缅甸企业责任中心是缅国举足轻重的非政府组织,按照本土需求和国际标准帮助商界改革,变得更尊重人权和负责任。

在军政府执政的年代,饱受西方社会制裁的缅甸只能依赖与中国的经贸往来。中国商家于千禧年前一直活跃于缅甸的边境贸易、矿产业、房地产等。其后,中国国企主导的密松水电站和若开邦双油气管道在2000年中期开始启动。

鲍曼补充,缅甸虽然逐渐拥抱市场经济,与国际接轨,但依然是较高风险的投资市场。相对欧美投资者,中国企业较勇于冒险进驻缅甸。

**亲中有利「统一」大愿?昂山素季第二任期的角力

中国在湄公河上游拦水建坝与邻为祸。
中国在湄公河上游拦水建坝与邻为祸。

赢得2020年大选之后,民盟将继续在国会两院保持多数席位,反映政府推动经济项目在国会将不会遇到大量阻力。昂山素季一方面不想让国家陷入长期债务,又不希望国内的能源和资源再被中国控制,但缅甸政商界普遍接受中国是缅甸最重要的政经伙伴的事实。

在罗兴亚难民危机后,特别是荷兰海牙国际法院还在处理有关缅甸军队对罗兴亚人进行种族清洗的指控,缅甸梦寐以求的西方投资热潮根本是遥遥无期。这令中资的角色更为关键,基础设施、制造业等产业的中国投资对缅甸的发展仍是重要。同时,因为中国能影响不少民族武装团体,昂山素季和平统一缅甸的宏愿需要中南海的合作。北京也运用否决权保护缅甸免受联合国安理会上的谴责和制裁实施。

面对北京推进中缅经济走廊的来势汹汹,昂山素季预计会强调「投资者必须负责任」的主张,意思是如何确保基础建设发展能有助于减少冲突和创造本地就业机会。一年前在奈比多与习近平会面时,翁山敦促经济项目需要避免环境恶化,并为当地小区带来收益。

北京如果想加快一带一路在缅甸的进展,作为投资者必须负责任,但不论政治或经济因素,昂山素季仍不断接招,无法全盘拒绝中国在缅甸大兴土木的野心。

※本报导为《报导者》与自由亚洲电台(RFA)中文部共同制作。

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