專欄 | 大國攻略:中老鐵路通車 東南亞成美中競逐影響力的關鍵戰場

2021.12.03
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專欄 | 大國攻略:中老鐵路通車 東南亞成美中競逐影響力的關鍵戰場 中老鐵路12月3日下午正式通車,習近平和老撾黨中央總書記通過視頻連線共同出席中老鐵路通車儀式。
(法新社)

中國“一帶一路”指標性工程“中老鐵路”,12月3日下午正式通車,中國打通東南亞陸路交通網的戰略更進一步。不過美國對東南亞的動作也十分積極,美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿丹尼爾.克里滕布林克(Daniel Kritenbrink,中文名康達)11月27日至12月4日在東南亞訪問印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國,重申美國對印太地區的承諾。東南亞已成爲美中競逐影響力的關鍵戰場。

中老鐵路全長一千多公里,北起雲南省昆明市,南至老撾首都萬象。其中,老撾段北起老中邊境口岸磨丁,南至萬象,全長四百多公里,3日正式通車。中國段長507公里的玉磨鐵路,兩週前已經通車。

中華經濟研究院臺灣東南亞國家協會研究中心主任徐遵慈說,中老鐵路是大陸在東南亞“一帶一路”建設中重要指標性計劃。老撾和柬埔寨是東盟十國中最支持而且歡迎“一帶一路”的國家。中老鐵路是泛亞鐵路的重要路段,經歷美中衝突、嚴峻的疫情,仍如期通車,對於中國推動“一帶一路”,尤其是加強東南亞國家之間連結性的進展,是非常重要的指標。

中老鐵路全長一千多公里,北起雲南省昆明市,南至老撾首都萬象,是一帶一路指標性工程。(法新社)
中老鐵路全長一千多公里,北起雲南省昆明市,南至老撾首都萬象,是一帶一路指標性工程。(法新社)

徐遵慈說,中國對於在東南亞建設泛亞鐵路有其政治考量,而對東南亞國家來說,如果鐵路可以從雲南貫穿東南亞,從泰國出海,對東南亞經濟整合、人員移動和運輸都很重要,單純從經濟層面考量,對中國和東南亞都很重要,但是因爲涉及不同路段,不容易推動。泛亞鐵路其中一段是中老鐵路,另一段是中泰高鐵,中泰高鐵有幾個路段工程進度延後,如果中泰高鐵無法連結中老鐵路,就無法打通東南亞的任督二脈。因此2019年中國、老撾、泰國三方簽了合作協議,同意完成各自境內的鐵路段,現在中老鐵路通車,中泰仍在推進。老撾是東南亞唯一內陸國,沒有海港,未來通過鐵路連結海港,能打破內陸國的出口限制,老撾也期待鐵路通車後,能從中國帶來遊客,老撾的農產品也能運送到中國,不過,中老之間因爲疫情而對關口採取的嚴格措施,中老間的人員、貿易往來,短期內還無法恢復。

新加坡國立大學政治系副教授莊嘉穎說,中老鐵路通車有一定意義,但不必太過解讀。老撾是東南亞國家中,經濟體量最小,人口密集度最低,經濟發展相對落後的國家,鐵路建成對老撾的產品出口中國更方便,對老撾的經濟有助益,但是目前對東南亞整體的影響有限。中國期待未來建成泛亞鐵路網,能降低對麻六甲海峽的依賴,分散風險,但是海路和陸路的載貨費用,海路仍有優勢,泛亞鐵路不能取代海路交通。莊嘉穎指出,中國同時也十分關注北極航線,因爲氣候因素使環境改變,北極融冰可能出現一個經由北極海通往歐美的航線。

中國打造東南亞鐵路網 希望“條條大路通北京”

中老鐵路通車,中國希望借鐵路等基礎建設與東盟互聯互通,打通交通走廊轉化成經濟走廊。(路透社)
中老鐵路通車,中國希望借鐵路等基礎建設與東盟互聯互通,打通交通走廊轉化成經濟走廊。(路透社)

臺灣亞洲交流基金會執行長、政治大學國際關係研究中心副主任暨東南亞研究中心執行長、東亞所特聘教授楊昊說,以前人們說“條條大路通羅馬”,現在中國要“條條大路通北京”,中國希望藉着鐵路等基礎建設與東盟互聯互通,打通交通走廊轉化成經濟走廊,從北到南,從中國通往老撾,往南到泰國、馬來西亞、新加坡。

楊昊指出,中國對“陸地東南亞國家”跟“海洋東南亞國家”的作法不同,中國與“海洋東南亞國家”因南海問題有主權爭議而關係比較緊張,與“陸地東南亞國家”像老撾、柬埔寨、越南、泰國、緬甸的爭議較少,“陸地東南亞國家”大多被認爲是最不可能抗拒中國經貿誘惑的國家。尤其是老撾和柬埔寨特別需要從中國取得資源的中小型國家,一方面沒有領土爭議,意識形態也接近,關係自然密切,但是楊昊認爲,“要說老撾全面純粹親中倒不必然”,因爲老撾跟越南關係非常密切,緊鄰最大市場是越南,而不是中國,中國在老撾建水電站,大約七成電力要回送給中國,中國的鄰近國家變成它的經濟發展腹地,成爲衛星城市的概念。

習近平上臺後大力推動“一帶一路”,而除了一帶一路之外,中國一直也有其他項目。楊昊說,習近平要把陸地東南亞鄰近國家變成中國的經濟發展腹地,在中國與“海洋東南亞國家”的衝突形象之外,試圖展現和平的良善大國姿態。

中國長期經營東南亞,中國與東盟的自由貿易在2010年落實後,中國持續推動升級版的自由貿易,在貨品貿易外也加深服務業的投資合作。徐遵慈指出,更重要的進展是明年RCEP即將生效上路,她說RCEP能順利簽署看得出有中國運作推動的重要力量,在RCEP談判初期,其實東盟並不十分積極,但是後來因爲特朗普以美國利益出發的單邊措施,使東盟國家擔憂被捲入中美對抗而感到不安,在中國積極推動下,東盟轉而積極。更關鍵是疫情,東盟希望借RCEP恢復經濟。所以RCEP從去年11月簽署,到今年十月就達到生效條件,顯示東盟迫切需要推動疫後經濟復甦,期待中國的觀光客收益。

中美競逐東南亞 東盟期待拜登拿出具體經濟政策

習近平11月22日在北京以視頻方式出席並主持了中國-東盟建立對話關係30週年紀念峯會。在峯會中,中國東盟正式宣佈建立中國東盟全面戰略伙伴關係,進一步拉攏東南亞。

而拜登上臺後爲加強與東南亞的關係,外交動作頻頻,七月美國國防部長奧斯汀訪問新加坡、越南和菲律賓三國,八月初美國國務卿布林肯連續5個工作日參與和東南亞國家的視訊會議,八月底美國副總統賀錦麗訪問新加坡和越南。十月拜登出席了東盟視頻峯會,這是華盛頓四年來首次與東盟進行最高層級的接觸。拜登承諾美國將與東盟一同捍衛民主和海上航行自由,並表示將開始就制定區域經濟框架進行對話。不過批評人士認爲,在特朗普退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)後,拜登的亞洲戰略一直缺乏實質而具體的經濟措施。美國助理國務卿康達近日訪問東南亞傳出是爲拜登明年舉辦與東盟領袖的實體高峯暖身,布林肯也計劃於12月中,訪問印尼、泰國,協調峯會的相關事務。

徐遵慈說,美國希望展現對東南亞國家的重視,但能否有效加強東盟和美國合作,要看美國是否推出令東盟覺得實質有助益的方案,如果只是政治宣示,東盟國家會表示歡迎,但不會真正買單。

中老鐵路通車前,老撾以當地宗教儀式爲列車祈福。(路透社)
中老鐵路通車前,老撾以當地宗教儀式爲列車祈福。(路透社)

東盟整個區域的經濟發展潛力或區域安全的重要性,在美中貿易戰後更加重要,現在供應鏈轉往東南亞,東盟國家是受惠最大的地區之一。徐遵慈說“東盟的重要性愈來愈高,角力不只在中美之間,也在其他大國之間。”美中日韓和東盟都有往來,歐盟近年也希望與東盟加強合作,如今具有指標性的中老鐵路通車,美歐看在眼裏都會認爲要有更積極作爲,所以美國計劃明年投資全球5到10項大型基礎建設計劃,作爲七國集團抗衡中國一帶一路倡議的一環。歐盟也提出“全球門戶”計劃,計劃投入3000億歐元協助發展中國家發展基礎建設。

莊嘉穎指出,美中在東南亞的角力升溫,中國趁特朗普四年的空檔去鞏固東南亞佈局,對東南亞更積極拉攏,拜登上臺後希望彌補,重新建立發展與東南亞合作,但是拜登知道無法回到特朗普之前的局面,如今東盟比四年前更爲分散,美國雖不會去挑戰東盟,但也認知要合作,專注於雙邊關係。

莊嘉穎認爲“美中對東南亞國家分別下注”,他指出中國仍是以經濟拉攏的手段,重點關注東南亞陸地國家,像老撾、柬埔寨、泰國、緬甸等。現在緬甸政局不穩定,中國仍有溝通渠道。而美國整體來說比較注重東南亞的海洋國家,像馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、汶萊、菲律賓、越南。一方面美國的實力在海洋,經濟利益也比較靠海上貿易,比較注重海洋東南亞。拜登上臺後,先後出訪的高層包括國防部長、副總統、助卿等主要是海洋東南亞國家,他這策略不只是單一的一套作法,美國也瞭解東南亞的多元化,美國對東南亞的政策也有很多不同層面,包括民主層面,也有經濟、安全等多個層面來鞏固它與東盟國家的關係。

中老鐵路通車前,老撾以當地宗教儀式爲列車祈福。(路透社)
中老鐵路通車前,老撾以當地宗教儀式爲列車祈福。(路透社)

莊嘉穎說,可以從美國官員出訪東南亞哪些國家,和拜登邀請哪些東南亞國家參與民主峯會來觀察美國對東南亞的看法,不過,儘管新加坡沒有被邀請,但是拜登上臺後多位政府高層都訪問了新加坡,所以新加坡跟美國有很多溝通管道,不單靠民主峯會,所以新加坡未受邀參與民主峯會,實質上沒有太大影響。

莊嘉穎說,新加坡長期認爲,愈多的國家參與東南亞的經濟合作愈好,中美雙方更多投入彼此的經濟合作,惡性競爭可能就會減少。新加坡主張經濟開放、自由貿易的新自由主義,但東南亞國家非常多元,不一定每個東盟國家都認爲如此,譬如印度尼西亞一方面希望有更多外來投資,但對中國的投資有一定的疑心,一部分因爲其傳統的反共思維,有些民衆對中國有戒心,認爲不應讓中國投入太多投資,例如之前中國建雅加達到萬隆的鐵路出現徵地爭議,另外也有印度尼西亞民衆認爲中國的投資對印尼的就業和經濟發展和資源再分配的影響,並不是特別有利,有反對聲音,印度尼西亞希望與中美都能有經濟合作,但是對中國有一些保留。

中美競爭對東盟有什麼影響? 莊嘉穎說,東盟國家很多元,是很分散的組織,成員國很難發揮主動,僅能阻止一些不願看到的事情,因爲東盟採共識決,任何一個成員國有意見,計劃就無法推進。對於事情的決定只能放慢,很難去加快。中美對東南亞國家的合作拉攏競逐,可能使東南亞各國間,國家利益的距離會愈來愈大,在東盟內部造成壓力,使東盟內部要獲得共識更加困難。

莊嘉穎說,習近平宣佈建立中國東盟全面戰略伙伴關係,是要強調對東盟整體的重視,另一方面是中國近年在外交上頻頻碰釘子,想找東盟合作尋求外交突破,因爲東盟向來不會正面反駁中國提出的議題。

中資滲透東南亞 在地出現扺抗力量

老撾期待鐵路通車後能振興當地經濟。(路透社)
老撾期待鐵路通車後能振興當地經濟。(路透社)

楊昊指出,其實“並不是所有拿中國好處的國家,都是完全順從,中南半島很多國家在中資企業、中國經濟滲透的影響力之下,出現很多在地扺抗的作爲。”

楊昊曾經撰文分析東南亞國家回應中國滲透的抵抗政治,文中列出至少12件發生在老撾、柬埔寨、泰國、越南、緬甸當地人反抗中資企業的案例。例如2016年起,中國在老撾琅勃拉邦的普洪區籌建南俄河第三水電站計劃,投入土地清運與整理的計劃,對當地住民與生態形成威脅,當地村落不同意政府與中國合作開發水電站計劃,採取激進抵抗手段甚至射殺中國籍工人。

此外,在柬埔寨,中國水利水電集團與柬埔寨合作建設柴阿潤河(Stung Cheay Arenge)大型水電站,當地住民對遷村有疑慮,擔憂生態圈被破壞,2014年當地少數民族和非政府組織抗議,最後終止合作計劃。另外在柬埔寨北部的柏威夏省,2011年起,中資企業進行獵地計劃,藉着爭取農地使用許可權將原有的農地與流域土地轉換成生產蔗糖的用地。當地居民與農業社羣不滿這種外來式的介入行動,影響當地農耕文化與社會穩定,由社區集結並向法院提告。

而在泰國,爲促進湄公河航運貿易,以利大型船隻通行,中國籍的承包清運公司自2016年於泰國北部清萊府清孔縣 (Chiang Khong District)的河段進行河流清運工作,採取河牀爆破清除計劃,威脅水產資源,也造成環境生態嚴重污染,引起當地社會疑慮,出現抵抗行動。

楊昊說,“不要對它(中國)的冠冕堂皇的數據、經濟成長、貿易額,以爲它成功攏絡東南亞,他們的政治菁英和民間社會,對中國的態度也是多元、分歧的,不是所有人都喜歡這個北方來的經濟霸權。”

撰稿 陳美華 責編 許書婷

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