專欄 | 軍事無禁區:戰略覺醒

2021-04-15
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專欄 | 軍事無禁區:戰略覺醒 美國國會戰略覺醒,對中國威脅凝聚高度共識。
(house.gov)

本欄目每週五首播新節目,之後還有幾次回放。可以在短波上收聽,或透過 YouTube及 RFA官網收聽。

聽衆朋友們,大家好。您現在收聽的是自由亞洲電臺的「軍事無禁區」欄目。我是欄目主持人亓樂義。

從3月底到4月初,美臺關係發生本質上的變化,出現近乎準外交和準軍事關係。北京最不願看到的形勢,開始逐步浮出檯面。

交往準則

4月9日美國國務院公佈新的對臺交往準則,美臺官員交流解禁,雙橡園不再是禁區。(維基百科)
4月9日美國國務院公佈新的對臺交往準則,美臺官員交流解禁,雙橡園不再是禁區。(維基百科)


4月9日,美國國務院公佈新的對臺交往準則,允許美臺官員前往對方的政府機構拜訪與商談公事,美方官員也可以前往臺灣駐美代表處與臺灣官員會晤,以此鼓勵美國政府與臺灣接觸,反映美國深化與臺灣的非官方關係。

美國國務院重申,美方奉行自己的”一箇中國”政策,以《臺灣關係法》、《三個聯合公報》和對臺《六項保證》爲指導。法律界人士都知道,《臺灣關係法》由美國國會通過,是對總統有約束力的法律,而《三個聯合公報》只是政策聲明,不是條約。誰更具法律效力,不辯自明。

在當前美中大國競爭的敏感時刻,美國國務院公佈新的對臺交往準則,表面上是增進交往,實質上是一項預防性戰略部署。雙方向準外交關係跨出制度化的一步,有助於推動今後美臺兩國更緊密的合作。今後美國政府前高官訪臺,更不成問題。

3月25日,美臺雙方簽署成立海巡工作小組(CGWG)備忘錄,爲強化美國海岸警衛隊(USCG)及臺灣海巡署的合作廣開大門。雙方合作以海上執法、保護海洋資源和海上聯合搜救等非傳統性安全爲主。但也隱含準軍事合作的可能。

海巡合作

美臺簽署海巡合作備忘錄,美國海岸警衛隊(USCG)將可來臺協作值勤。(AP)
美臺簽署海巡合作備忘錄,美國海岸警衛隊(USCG)將可來臺協作值勤。(AP)


美國海岸警衛隊平時直屬國土安全部,戰時或緊急情況下由美國海軍指揮;臺灣海巡署平時隸屬於海洋委員會,戰時納入作戰序列。兩者隨時能夠平戰轉換。近年美國海岸警衛隊開始投向印太地區,頻繁進入南海,爲中國可能發動的海上灰色衝突(準軍事行動)做出提前部署。在臺海周邊地區包括東海,更需要作出相應準備,以應對今年2月中國開始施行《海警法》可能帶來的海上擴張,而這部分需要美日臺三方的通力合作。目前美臺率先踏出第一步。

根據美國國會通過《2021財年國防授權法案》指出,美方應支持臺灣維持自我防衛力量,其中一項是推動美臺之間的軍事訓練及演習。這個呼聲提出多年,至今並未落實。如今美臺簽署的海巡合作備忘錄,合作內容雖不及軍事演訓,但可以作爲一種探索和嘗試,儲備一些必要的聯防機制。一旦形勢所需,可以較快的進入狀況。這是美國拜登(Joseph Biden)政府與臺灣簽署的第一份備忘錄,不能排除還有後續的可能。

若把時間回溯到去年年底的美臺軍售,更是讓人意想不到。美國不僅對臺出售多項射程達300公里的遠距精準打擊武器,能夠對海峽當面實施源頭打擊,還破天荒出售4架在空時間長達40小時的MQ-9B大型高空監視偵察無人機。

聯合監偵

表面上,這是一項軍售,卻有進一步提升美臺戰略合作的深層內涵。目前美臺兩國沒有邦交,沒有協防條約,更沒有聯合作戰機制。兩岸一旦衝突,美國有應急措施,但屬於美國單方面作爲。有了MQ-9B無人機,情況將大爲改觀。該無人機本身就是一個整合式的信息平臺,臺灣採用與美國相同的高尖端系統裝備,能與美方互通信息,有潛力建立一個與美方步調一致的指揮、管制、通信、情報、監視與偵察(C4ISR)的協作機制。

目前美國正在建構”四方安全對話”(Quad)安全機制,日本、澳洲和印度都考慮引進MQ-9B無人機。一旦籌建完成,將可組成四方聯合監偵體系,對中國形成多方向的監偵包圍圈,臺灣位於中國的最前沿,監偵效益最大,有可能被邀請加入”四方安全對話”的聯合監偵體系。也許有人認爲,八字還沒一撇,我想的太遠了。俗話說:” 不怕做不到,就怕想不到。”

美臺關係走到今天,5年前有誰想到?是什麼原因造成?所謂形勢比人強。這個形勢發自美國的戰略覺醒,表現在美中的大國競爭。

戰略覺醒

中美沒有戰略互信,將強化管控風險。圖爲4月4日美國馬斯廷號導彈驅逐艦在菲律賓海監視中國遼寧艦航母。(視頻截圖)
中美沒有戰略互信,將強化管控風險。圖爲4月4日美國馬斯廷號導彈驅逐艦在菲律賓海監視中國遼寧艦航母。(視頻截圖)


所謂美國的”戰略覺醒”,是指美國政府、國會與民間對潛在敵人或是競爭對手的認知從誤判回升到高度警覺,而決定採取一致的應對行動,挽回美國的領導地位。在美國曆史上,很少出現類似的戰略覺醒。大多時候,美國一開始就能分辨敵友,只是延遲出手。對中國看走眼是少有的例外。

1978年中國改革開放後,中國逐步崛起。當時美國政府決策者認爲,美國與崛起的中國建立一種建設性的關係,既可取又可行。期待中國能成爲負責任的大國,尊重國際法規和協議,並且相信美中兩國可以在亞洲的關鍵領域扮演重要角色,進而鼓勵美中兩國在主要國際問題上開展合作。

美國著名中國問題專家李侃如(Kenneth Lieberthal)在2012年3月與北京大學國際關係學院院長王緝思合作撰寫一份名爲《中美戰略互疑:解析與應對》的報告中指出,當時美國官方主流觀點認爲,中國在地區和全球範圍內都起到重要作用,她逐漸壯大的實力不會削弱或損害美國的利益。即使美國決策者認爲,中國的未來發展帶有極大的不確定性,但仍然保持相對樂觀態度,並且在政策上努力確保這種樂觀能成爲現實。

當然,美國決策者也很清楚,一旦事與願違,美方必須具備應對能力。但是採取何種措施,能夠促成中國按照美方所希望的方式行事,政府內部存在爭辯,沒有形成結論。回顧歷史,美國的對華政策長年圍繞在圍堵(containment)、交往(engagement)或圍堵加上交往(congagement)的政策上打轉,期間還出現主張調整美國自己以適應中國崛起的調適派(the accommodation school)。

不論哪一派,美國曆屆政府都沒有形成強而有力的對華政策。奧巴馬(Barack Obama)政府雖推動針對中國的”亞太再平衡”(rebalance to Asia)戰略,卻顯得有氣無力。直到2017年特朗普(Donald Trump)政府上臺,重新審查過去20年的對華政策,確信中國一直以低於戰爭門坎和舉國體制方式,侵蝕美國的安全與繁榮,並且尋求在印太地區取代美國,重建地區秩序。把中國視爲最具挑戰的戰略對手,在美國朝野兩黨形成高度共識。

戰略互疑

拜登政府上臺後,對中國的認知與定位,以及採取的對策雖有別於前任政府。但對中國威脅所產生的戰略覺醒未減反增,對中國的制裁壓力逐次增強,把中國視爲當今世界唯一有潛力結合經濟、外交、軍事和技術實力,持續挑戰穩定和開放國際社會的競爭者,並且把美中大國競爭的本質,提升到民主與獨裁製度之爭。

根據美國皮尤研究中心(Pew Research Center)今年2月對2,500多名美國人進行一項調查顯示,3年前受訪者對中國持”冷淡”看法有46%,今天上升到67%;3年前受訪者對中國持”熱情”的比例有21%,如今剩下11%。這些數據,正在加大美國民間對中國威脅的戰略覺醒。美國的戰略覺醒越高,對中國的戰略壓制就越大。

戰略互信是美中關係發展的首要因素。很不幸,中國對美國的不信任從1949 年新中國成立起,就開始存在並且延續至今。王緝思說,中國人民始終堅信美國懷有陰險圖謀,策劃推翻共產黨領導,對中國發動”和平演變戰略”。王緝思日前回想起2012年與李侃如合作撰寫的報告,動機是想增進兩國溝通,減少戰略相互猜疑。如今,歷經9年,他遺憾地看到,中美兩國的戰略互疑不但未減,反而加深。

中國對美國的戰略疑慮根深蒂固。當中國國力越強,疑慮越深,在習近平身上表露無遺。他曾多次提到3個”前所未有”:就是目前中國前所未有地靠近世界舞臺中心、前所未有地接近實現中華民族偉大復興的目標,以及前所未有地具有實現這個目標的能力和信心。他說:這條道路不會一帆風順,一些西方國家不願看到中國的發展壯大,”必然會千方百計對我國進行戰略遏制和圍堵。”

管控風險

習近平還具體指出,美國推行的”亞太再平衡”戰略,在南海以”維護航行自由”之名對中國施壓,派軍艦飛機進入南沙島礁附近海空域活動,增強在中國周邊地區部署,強化在亞太地區的軍事存在,都是明裏暗裏加緊對中國發展進行戰略圍堵與遏制。

相比之下,美國對中國威脅的認知,主要來自實際交往後的總體判斷,經過一段漫長的認知過程,政府內部還出現分歧,直到今天才趨於一致,但不代表沒有轉變的可能。反觀中國對美國威脅的認知,更多來自根深蒂固的歷史情結,不太受客觀形勢的影響。不是沒有轉變的可能,但概率較低。

在沒有戰略互信的前提下,今後美中大國競爭將以戰略平衡爲手段,着重管控風險,留有合作空間。可能在冷戰與熱戰之間,走出一條歷史沒有走過的共存道路。隨着各自國內的發展變化,最終決定彼此國力的消長。

聽衆朋友們,您現在收聽的是自由亞洲電臺的「軍事無禁區」欄目。我是欄目主持人亓樂義。謝謝大家收聽。下次再會。

撰稿人/亓樂義

(本節目主持人爲長期關注兩岸和印太軍事安全事務的軍事評論員,文章代表評論員個人觀點及立場)

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