專欄 | 軍事無禁區:香格里拉對話-看中美危機管控

2022.06.16
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專欄 | 軍事無禁區:香格里拉對話-看中美危機管控 今年6月香格里拉對話期間美中防長舉行雙邊會談。
(美國國防部)


本欄目每週五首播新節目,之後還有幾次回放。可以在短波上收聽,或透過 YouTube及RFA官網收聽。

聽衆朋友們,大家好。您現在收聽的是自由亞洲電臺的「軍事無禁區」欄目。我是欄目主持人亓樂義。

第19屆“香格里拉對話”(Shangri-La Dialogue)亞洲安全峯會6月10日至12日在新加坡以實體方式舉行。香格里拉對話會因新冠肺炎疫情停辦2年,今年是在俄烏戰爭尚未結束,美中大國競爭態勢逐漸升溫的背景下再度召開,備受世界關注。

激烈交鋒

本屆香格里拉對話會有40多國的代表參加,議題雖多,焦點則在美中兩國國防部長的雙邊會談和他們在大會中的發言。雙方就美國《印太戰略》(Indo-Pacific Strategy)與臺海安全議題展開激烈交鋒。目前美中兩國對預防衝突並沒有行之有效的護欄,使得雙方爲避免誤判而尋求危機管控的情勢更爲緊迫。

美中兩國防長6月10日舉行雙邊會談。據美國國防部發出消息指出,這次會談由中國國防部長魏鳳和要求會面。會議原定30分鐘,結果進行將近1個小時,大部分時間都在討論臺灣議題。美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)向魏鳳和重申,美國奉行的一箇中國政策,是以《臺灣關係法》、三個聯合公報和六項保證爲指導。美國堅決反對任何一方單方面改變現狀,不支持臺灣獨立。

美國1位國防官員指出,奧斯汀閱讀《臺灣關係法》的每一項條文,並強調維持臺海的和平與穩定是美國”嚴重關切”的部分。他告訴魏鳳和,美國將繼續按照《臺灣關係法》的要求向臺灣提供防禦性武器,並且引用該法案的措辭,美國將維持能力,以抵制任何訴諸武力而危及臺灣人民安全的行動。

據中國國防部發出消息指出,魏鳳和要求美國不要干涉中國內政,搞“以臺製華”不可能得逞。6月12日他在大會發言時以最強硬的措辭警告美方,如果把臺灣分裂出去,一定會”不惜一戰、不惜代價”,任何人都不要低估中國軍隊的決心意志和強大能力。雙方在臺海議題上完全對立,毫無妥協餘地。

雙方在會談中討論兩軍之間進行危機溝通的必要性。奧斯汀敦促解放軍更積極參與危機溝通和危機管理機制。美方把這些溝通機制視爲護欄,防止雙方偏離道路,走向升級。美方提出危機溝通應在雙方最高防務層級進行,從參謀長聯席會議主席及其相對應的層級,再到戰區層級,連接戰略、戰役到戰術層面。總之,雙方要有更多開放的軍事溝通渠道。魏鳳和對此作出回應。

問題是,魏鳳和雖是中央軍委委員,但是他所領導的國防部是國務院的下屬部門,主要負責軍事外交、國防動員和兵役徵集,不在軍政和軍令系統之內。因此他的位階和職能不能和具有實權的美國國防部長相比。奧斯汀的會談對口應是具有實權的中央軍委副主席許其亮,美方曾3次提出對話,都被中方拒絕。

魏鳳和能做的就是對外表達立場、向上反應情況,不能作出任何實質上的承諾。這次奧斯汀算是”降格”與魏鳳和會談,明知作用有限,但是有談總比沒談好。保持任何可能的溝通渠道,總比沒有溝通渠道好。

強固夥伴關係

6月11日奧斯汀在大會以《美國印太戰略的下一步》爲題發表講話,藉此全面闡述今年2月白宮公佈的《印太戰略》。他說,美國對印太地區安全與繁榮的深度承諾,已經成爲美國國家安全政策的核心組成原則。今天印太地區是美國的優先行動區域,是美國大戰略與國防戰略的核心。

美國防長奧斯汀在大會發言全面闡述《印太戰略》併力挺臺灣。(法新社)
美國防長奧斯汀在大會發言全面闡述《印太戰略》併力挺臺灣。(法新社)

目前美軍在該地區超過30萬人。爲維護印太地區安全,美國爲太平洋威懾倡議提供61億美元。爲增加太空和網絡空間的投資創新,美國國防部提出超過1,300億美元有史以來最多的研發預算。

美國的下一步就是強固夥伴關係,攜手對印太地區朝向自由、開放的共同願景邁進。爲此,美軍將在印太地區保持”積極存在”。奧斯汀強調,美國不尋求對抗或衝突,不尋求新的冷戰,也不尋求亞洲北約,而是擴大安全,加強合作。

奧斯汀的講話在後半段,特別加重語氣的說”讓我把話說清楚”,美國奉行的一箇中國的長期政策,是以《臺灣關係法》、三個聯合公報和六項保證爲指導。美國堅決反對任何一方單方面改變現狀,不支持臺灣獨立,堅持兩岸分歧必須通過和平方式解決的原則。維護臺海地區的和平與穩定不僅符合美國利益,也是國際關注的問題。

奧斯汀之所以加重語氣,是要區隔中國所宣稱的一箇中國原則。原則不能輕易更動,政策則可以隨形勢變化而調整,而且一箇中國政策的內涵,明顯支持臺灣。因爲《臺灣關係法》的法律位階高過中美三個聯合公報,美國還多加一項對臺六項保證。美國作出這樣的政策宣示,並非首次,然而今天是在印太地區最重要的安全峯會上大聲疾呼,意義非比尋常。似乎是向世界宣告,只要中國對臺動武,美國必將協防颱灣。

奧斯汀在講話中強調,維護臺海地區的和平與穩定爲國際所關注,意指臺海議題是國際問題。事實上,美國《印太戰略》已做出臺海問題國際化的立場,要求美國與地區的內外夥伴聯合起來,把維護臺海和平穩定作爲加強印太地區安全的目標之一。這段表述從根本上否定臺灣問題是中國內政,更不是中國內戰的延續。這種立場在美國曆屆政府中前所未有。

爲反擊美國的戰略轉向,魏鳳和6月12日在大會發言時猛烈抨擊美國的《印太戰略》,是拉幫結夥搞”小圈子”,針對特定國家,打壓遏制圍堵別人;又說搞臺獨,死路一條,是妄想!臺灣挾洋自重,不會得逞,是休想!從中美防長的講話內容可以看出,中方偏重概念性原則,頻繁使用情緒性字眼;美方着重具體事務,以數字闡述理念,而這也恰恰反應多年來中美兩軍在危機管控方面難見成果的原因。

中國防長魏鳳和在大會發言全面抨擊美國《印太戰略》搞小圈子,搞臺獨不惜一戰。(路透社)
中國防長魏鳳和在大會發言全面抨擊美國《印太戰略》搞小圈子,搞臺獨不惜一戰。(路透社)

危機溝通

2020年10月底,中美兩國國防官員通過視頻方式舉行首次危機溝通工作組會議,雙方針對危機溝通的概念、預防危機以及管理危機進行討論。中國國防部國際軍事合作辦公室安全合作中心前主任周波指出,這是中美風險管控一個新的機制,因爲以往雙方的磋商和協議,都是討論各種意外相遇造成的事故或事件,從來沒有出現”危機溝通”這個概念。

不過,從這次危機溝通工作組會議之後,後續似乎沒有下文。

歷來中美兩軍相遇時,美國關心如何避免碰撞的戰術問題,但是中國視爲戰略問題,認爲美方不來中國周邊海域才最安全。周波說,雖然中美雙方討論同一個問題,卻不在同一個層面,很難達成共識。

目前乃至於今後,中美兩軍相遇最危險的地方是在海上。根據北京大學海洋戰略研究中心主任胡波的整理分析指出,中美海上危機管理機制,主要包括高層互動、溝通與交流機制和軍事行爲規則等3大類。

不具約束力

在高層互動方面,中美兩軍關於危機管控的重大進展幾乎都是在首腦會晤中達成。如1998年雙方正式建立兩國元首的直通電話通信線路。不過,元首互動具有高度戰略性,雖然涉及兩國關係中的所有重大議題,但是就緩解海上競爭並非處於核心議程。此外,雙方國防部長等高層官員一般會有會晤,但往往是禮節性或形式上的會談,實質性內容不多。

在溝通與交流機制方面,雙方已有國防部防務磋商(DCT)、聯合參謀部對話、國防部工作會晤(DPCT)、中美海上軍事安全磋商和國防部直通電話等5種機制。其中,中美1998年簽署的《關於建立加強海上軍事安全磋商機制的協定》(MMCA)是雙方第一個軍事領域信任措施協定,也是目前關於海上軍事安全溝通與交流最主要的管道。不過,雙方對於議程設置的矛盾越來越尖銳,中方關注主權及國家安全等戰略問題,美方希望談具體的行動安全事項,難有交集,而且該協定不具任何約束力,不能解決任何實際性問題。

有關軍事行爲規則,主要體現在3個方面。一、中美兩國都是《1972年國際海上避碰規則公約》的成員國,如果中美兩軍意外相遇,按照該公約能解決大多數的問題。二、2014年雙方達成《海上意外相遇規則》(CUES)規定,迄今都能大致遵守,但是對適用範圍有爭議,中方不同意適用於領海,而美方認爲領海包括在內。美國還希望該規則能適用於海岸警衛隊,中國不同意,因爲雙方的海警實力並不對等。

2018年9月中美2艘軍艦在南沙附近海域險些相撞。(美國海軍)
2018年9月中美2艘軍艦在南沙附近海域險些相撞。(美國海軍)

美蘇經驗

三、2014年中美簽署《關於建立重大軍事行動相互通報信任措施機制的諒解備忘錄》和《關於海空相遇安全行爲準則的諒解備忘錄》。這是迄今爲止,中美兩軍有關軍事行爲最具體的制度安排。但是它的運作需要良好的政治氛圍,強制性和操作性不強,並未對緩解海上相遇風險和抑制兩軍摩擦發揮明顯的實質性作用。2018年9月中美2艘軍艦在南沙附近海域險些相撞,即說明雙方在海上危機管理機制的侷限性。

不過,這些不代表中美危機管控之路完全無望。冷戰時期美蘇劍拔弩張,當雙方衡量一場全面衝突的利害關係時,也可以建立信任,未把冷戰演變成一場熱戰。美蘇當年在危機管控的成功經驗,也許能成爲中美預防衝突的一種參照。

聽衆朋友們,您現在收聽的是自由亞洲電臺的「軍事無禁區」欄目。我是欄目主持人亓樂義。謝謝大家收聽。下次再會。

撰稿人/亓樂義

(本節目主持人爲長期關注兩岸和印太軍事安全事務的軍事評論員,文章代表評論員個人觀點及立場)

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