专栏 | 绿色情报员:洋垃圾零进口 “长牙齿”的《固废法》能打废?

2020-12-17
Share
专栏 | 绿色情报员:洋垃圾零进口 “长牙齿”的《固废法》能打废? 明年起,中国全面禁止洋垃圾入境,不过,废弃物仍是悬而未决的难题。(路透社)
Photo: RFA

“洋垃圾”迈向收官之年,中国不再当“世界回收厂”,明年起全面禁止洋垃圾入境,新修订的《中国固体废弃物污染环境防制法》也于今年9月正式上路,日前中国生态环境部司长邱启文放话:“要让《固废法》真正成为一部『长牙齿』的法律。”

中国决战洋垃圾,一纸禁令,看似轻而易举打废,不过,难打的其实在后头,本土垃圾才是老大哥咬牙切齿的硬战,废弃物问题并未跟着灰飞烟灭。

围堵洋垃圾之后

中国是全球最大的废弃物制造国,垃圾处理问题成了中南海眼中的硬骨头。(路透社)
中国是全球最大的废弃物制造国,垃圾处理问题成了中南海眼中的硬骨头。(路透社)

2017年7月中国发布《禁止洋垃圾入境推进固体垃圾进口管理制度改革实施方案》,3年多来,固体废弃物进口量大幅缩减,2019年为1348万吨,比2016年减少71%,今年更跌落至718万吨。绿色公民行动联盟理事长赖伟杰指出,“虽然洋垃圾减少了,中国本身有非常大量的废弃物,回收过程存在严重的二次污染、健康风险和劳动条件恶劣等问题,这些都没有同步被解决。”

赖伟杰曾在中国民间组织担任“城市固废”项目顾问,根据他的观察,2008年全球金融海啸后,中国大陆出口受到限制,为拉动经济成长,政府鼓励都市和农村大量消费,产生超量的废弃物,而中国作为“世界工厂”,制造业过量生产,加上中国在经济发展之际缺乏废弃物减量的思维,这十多年来垃圾大量成长且问题严重。

根据中国生态环境部的《2019年全国大、中型城市固体废弃物环境防治年报》,2018年中国200个大、中城市的一般工业固体废物、工业危险废物、医疗废物和生活垃圾的总量就超过18亿吨。台湾大学风险社会与政策研究中心博士后研究员卞中佩表示,这些固体废弃物需要不同的处理方式,在中国却面临很多的矛盾和问题,加上各城市和省份存在竞争关系,自扫门前雪,或是跨境、跨城市的共同协同处理不佳等状况因应而生。

境内移转的污染习题

中国启动垃圾分类快速键,后端回收机制却大幅落后。(法新社)
中国启动垃圾分类快速键,后端回收机制却大幅落后。(法新社)

中国封杀洋垃圾的跨境流动,却挡不住废弃物的境内移转。“这是一个大问题。”赖伟杰点出棘手的结构性隐忧,“中国大陆幅员广大,不同地区贫富差距严重,中国内部废弃物的转移,等同于世界有钱国家将回收物运送到贫穷国家来处理。”相较国际有《巴塞尔公约》约束危险废弃物跨境转移,境内流动反而少了有力道的管制。

尽管中国当前面临各种社会危机和国际政局的挑战,习近平依旧频频出手打废,背后涉及“维稳”考量。卞中佩分析,首先中国垃圾处理问题日益严重,很多地方出现垃圾围城,也暴露出垃圾治理不若宣传中讲得那么好,其次是采取不适当的垃圾处理方式,例如广建焚烧炉,由于焚烧过程会产生有毒物质二噁英,这几年反焚烧炉运动成为中国最大的环境抗争。赖伟杰则表示,废弃物处理属于“邻避设施”,除了农村抗争外,在城市扩张过程中,郊区较便宜价位的“房产用地”和“垃圾处理用地”开始重叠,也导致中产阶级的抗争。

这一部新版《固废法》“长出利牙”严惩重罚,罚款金额提高10倍,最高可罚人民币500万元。卞中佩认为,中央针对废弃物处理陆续发出许多命令、意见,也通过各种法令,几十年下来始终成效不彰,主要原因在于中央和地方政府,以及国企和私企之间,存在很深的利益勾结和矛盾,在这种情况下,有些法令只是口号,有些仅管有所谓的“牙齿”,地方政府也未必能执行,当中有不少难啃的硬骨头。

新版《固废法》上路以来,江苏、浙江、安徽、福建等多个省市都开出10万元以上的罚单。“一开始,它可能会有很大的吓阻作用,不过,徒法不足以自行。”赖伟杰坦言对重罚收效不乐观,“以台湾的废弃物政策来看,后来转型成功,因为有成熟的公民社会一起参与,这几年中国大陆的社会参与和民间团体却开始紧缩。”

新版《固废法》将生活垃圾分类升级到法律高度,今年底中国46个重点城市也将建成垃圾分类处理系统,表面上,中国垃圾分类交出漂亮的成绩单,不过,看在专家眼中,前端管理和后端处理却是脱钩,完全没跟上进度。

赖伟杰表示,新版《固废法》将生活垃圾分类纳入法令之中,其实《北京市生活垃圾管理条例》早在2012年就开始施行,上海、广州、厦门和深圳也都陆续出台生活垃圾分类管理办法,虽然各地有很好的启动与宣传,也取得一些成果,不过后来却回到常态,废弃物管理需要前端的制度性管理,后端的处理设备、收费制度和循环经济制度的建立也不能欠缺或是落后。

新法为焚烧业撑腰

中国各地大举兴建焚烧炉,垃圾政策也被焚烧炉产业绑架。(路透社)
中国各地大举兴建焚烧炉,垃圾政策也被焚烧炉产业绑架。(路透社)

“新版《固废法》保护焚烧炉产业,几乎看不到对它的规范,中国要建构整体的废弃物管理,这一部分非常可惜。”赖伟杰遗憾说,“中国的焚化炉将垃圾混合一起烧,这会产生更多的二次污染,中国民间团体在征求意见时提出焚烧污染管制,同时依分类焚烧和混合焚烧,采取分级收费或不同补贴,这些都没被采纳,反而有很多法条规范掩埋场。”

过去10年间,中国垃圾焚烧厂的数量增加了303%;根据盘之石环境与能源研究中心的报告,2020年生活垃圾焚烧处理的占比可能将达57.5%,超过十三五规划中的54%。

“这种重焚烧的垃圾处理方式,对地方政府而言,可以有很大的资金兴建垃圾焚烧炉,垃圾焚烧一烧了事,垃圾很快眼不见为净,再加上有政府补贴,以至于这几年以跑马圈地的方式兴建焚烧炉。”卞中佩指出,“这造成垃圾分类在中国一直是只闻楼梯响的状况,因为当一个城市垃圾分类做得好,垃圾少了一半,焚烧炉的收入也跟着少一半,导致焚烧炉产业抵制垃圾分类,同时削弱了源头减量和资源化利用。”

“民众反对垃圾焚烧,所以地方政府推动垃圾分类,解决生活垃圾暴涨的问题。”卞中佩揭开环环相扣的怪圈现象,“不过,焚烧炉产业又透过政治和经济力量,要地方政府知道垃圾分类不可能推行,甚至也说即使推行,不会让垃圾分类所需的前后端资源设备和政策法规落地。”

中国准备好打废了?

废弃物治理过程中,牵涉利益重新分配,也成为改革的阻力。(路透社)
废弃物治理过程中,牵涉利益重新分配,也成为改革的阻力。(路透社)

赖伟杰指出,这次《固废法》纳入资源回收和源头减量,却又某种程度鼓励焚化炉,未来势必产生竞合关系,这两种不同的思维并行又缺乏很好的调和与管理制度,废弃物问题肯定层出不穷。

新版《固废法》新增了对固体废物综合利用给予税收优惠的条款,赖伟杰认为,回收奖补助机制的设计牵涉许多细部规范,例如奖补助的认证方式、如何避免造假,台湾过去也曾发生类似问题,整套回收制度必须法制化,同时有透明的资讯揭露与监督机制的参与,透过严谨的层层规范,才能架构出可长可久的循环经济。

此外,新版《固废法》还强调首次引入“生产者责任延伸制度”,要求电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者建立与销量相匹配的废旧产品回收体系。其实,行业人士都心知肚明:“法规进程不断被推迟了,规范的品项也收窄了。”

赖伟杰说明,2008年早就有《循环经济促进法》,第15条规定“制定强制回收产品和包装物名录及管理办法”,十几年来却一直没制定;2016年底中国国务院发布《关于印发生产者责任延伸制度推行案的通知》,纳入电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品,推动时间表订在2017年,如今也晚了3年,当时还包括饮料复合式包装、废弃车辆,现在又没被放进去。

“从这些可以看出来,中国在建立整套资源回收的管理机制和生产者责任延伸制度,遇到很大的困境与瓶颈。”赖伟杰分析,“在制定法律和改革过程中,原有的利益者要被挑战,牵涉利益的重新分配,以及产业方向的重新调整,这可能是实施进程推迟和范围缩小的原因之一。”

这一部《固废法》真的长牙了,还是成为既得利益者的爪牙呢?卞中佩表示,这可以从明年十四五规划推出的政策内容来检视,例如焚烧炉产业的补贴是否缩减、焚烧占比是否下修,以及回收产业的补贴和优惠有无明显的规定、垃圾分类和资源回收两网融合,甚至有大笔预算推动垃圾分检和储存用地规划,如果这些内容都是空壳子,那么《固废法》的推行就值得怀疑了。

洋垃圾只是开端,打废要走多少回头路,中南海要好好计算还有多少环境本钱了。

撰稿:麦小田 责编:许书婷

Edge及Safari用户可直接点击收听
其他浏览器用户请点此下载播放插件

添加评论

您可以通过填写以下表单发表评论,使用纯文本格式。 评论将被审核。

完整网站