專欄|中國透視:漸行漸遠 向隅而泣 – 聯合國《未來公約》與共產中國
主持人:陳奎德
座談人:李恆青先生,經濟學家與政治評論家
聯合國何去何從?
2024年9月22日至23日,各國元首和政府首腦齊聚紐約聯合國總部召開未來峯會,探討全球治理中面臨的緊迫問題。9月22日,聯合國大會第79屆會議以協商一致的方式通過《未來公約》(Pact for the Future)及其附件《全球數字公約》(Global Digital Compact)和《子孫後代問題宣言》(Declaration on Future Generations)。
無疑,《未來公約》緣起於聯合國未能制止當下兩場愈演愈烈的戰爭並追究違反聯合國憲章的人員的責任。其更深遠的背景則是聯合國的命運,它何去何從?
中國習近平與俄國普京都沒有出席這屆聯大的高級峯會。
有193個成員國參加的聯合國大會通過了這一具有里程碑意義的宣言。
俄羅斯和伊朗是反對這項《未來公約》的七個國家之二,但二者並未能阻止該文件在峯會期間得以通過。重要原因是非洲國家集團對公約的支持和對俄國的公開抵制。
這份《未來公約》是什麼?它對聯合國意味着什麼?它對中國又意味着什麼?
《未來公約》昭告天下
《未來公約》包含五個章節,分別涉及可持續發展及相關融資、和平與安全、科學、技術與創新、青年與未來,以及全球治理的轉型。 對此,《公約》提出了56項行動計劃。
改革安全理事會
在《公約》中,國際社會普遍關注的是“全球治理的轉型”一節。在這一節中,《公約》提出要“改革安全理事會,確認迫切需要使其更具代表性、更加包容、更加透明、更有效率、更有實效、更加民主、更可問責”。
作爲聯合國最核心的機構,安理會一直備受批評。 聯合國成立之初,爲了避免其前身國際聯盟的失敗,安理會設計中重視保持“大國一致”。 不少國家現今批評安理會的決議主要反映“常任理事國的戰略利益和政治動機”。
安理會也在常任理事國本身捲入衝突時嚴重失靈。 許多意見認爲,俄烏戰爭與加沙戰爭都再次證明了這一點。 同時,安理會的席次構成也被認爲停留在舊的國際秩序中,外界認爲其代表性嚴重缺失。
安理會改革:歷史回顧
自2005年時任聯合國祕書長的安南(Kofi Atta Annan)提出“安南方案”開始,安理會改革正式被聯合國提上日程。自第62屆大會以來,每屆大會均以決議方式提出安理會改革問題,但正如1998年11月23日的第53/30號決議指出,“如無大會會員至少三分之二的贊成票,不就安全理事會席位公平分配和成員數目增加的問題及有關事項作出任何決議或決定”。所以, 自安理會改革進程開始以來,包括法國及列支敦士登等安理會常任理事國與非常任理事國提出過不同的改革方案,均未獲得成功。
安理會改革的難點何在?
因爲修改安理會章程需要常任理事國多數同意,改革的方向基本上指向擴大安理會常任理事國,這實際上就意味着現任五大常任理事國權限的縮水。這就像是醫生給自己動手術,因此改革很難真正啓動。
再者,俄烏戰爭後,安理會常任理事國中成型爲兩大派別,美英法 vs. 中俄,雙方在很多重大的國際議題上基本上都是對立的,加上每個常任理事國都有否決權,所以目前安理會的核心功能幾乎等於被廢了。
在《未來公約》中,各國同意了一個大規模的改革方案,包括“優先糾正非洲遭受的歷史不公”、“提高代表性不足和無代表的區域和集團的代表性”、“擴大安全理事會”等。
值得關注的是,該項行動中還特別提及“否決權問題是安全理事會改革的一個關鍵要素”,各國同意將加緊努力,就否決權的未來達成協議,包括就限制否決權的範圍和使用進行討論”,此外還提到“考慮納入一項審查條款,以確保安全理事會隨着時間的推移能繼續履行其使命並勝任其職”。
代表與會各國多數同意此一改革方向。 《未來公約》本身亦表示,大會“支持由會員國驅動的安理會改革,並且將根據大會第62/557號決定以及1998年11月23日第53/30號決議等大會其他相關決議和決定,通過政府間談判加緊改革努力。”
鑑於前述醫生給自己動手術的悖論,《未來公約》雖然給出了願景,但基本上是多數會員國意志的鄭重表達和大聲宣示,但是其中擴大常任理事國和限制否決權範圍的問題,是極難攻克的硬骨頭。
如此看來,《未來公約》只是給安理會改革施加了輿論上的壓力,具體的可操作的改革措施並未出現,似乎長路漫漫。
《未來公約》彰顯兩極營壘對峙
但是,聯合國安理會的改革,目前透出了一線曙光。已經兩年半的俄烏戰爭以及以色列對哈馬斯、真主黨、胡塞武裝力量(實質上是以色列vs伊朗)的戰爭,撕裂了全球。然而,目前呈現的趨向是,這兩場戰爭正在逐漸走向一個有利於安理會改革的結局。
首先,聯合國大會上發生的一個插曲或可表明這點。 在大會決定通過《未來公約》前,俄羅斯代表團與白羅斯、朝鮮、尼加拉瓜、敘利亞、伊朗等國突然提出修正動議,要求在《未來公約》內加入聯合國應由政府間決策進程推動,而且聯合國及其系統不得干涉《聯合國憲章》第二條第七項規定的本質上屬於任何國家國內管轄的事務的文字。 俄羅斯副外長韋爾希寧(Sergey Vershinin)對大會表示,數月來協調文本的國家只包含了“主要由西方國家向他們指示的內容,而忽略了俄羅斯一再要求就文本進行政府間談判的要求”“沒有人對這份文件滿意。”但是,俄羅斯等七國的這一修正動議沒有得逞,它並未阻擋《未來公約》的通過。這表明主流國際的對立面勢單力薄,無法形成勢均力敵的對立陣營,不能真正代表南方國家集團。
其次,目前以色列對哈馬斯、真主黨、胡塞恐怖武裝力量(背後是伊朗)的致命打擊,使得國際政治的天平難於逆轉地傾向於聯合國安理會中的民主和平的國家。
南方國家不“南方”
衆所周知,雖然中共與俄國在地理上屬於全球北方,但中俄常常自我標榜爲全球南方國家利益的代表,以對抗它們所稱的北方發達國家集團和民主陣營。特別是北京當局,用盡力氣大撒幣於衆多非洲國家,收買 那些貧弱非民主國家在聯合國的選票,從而使踐踏聯合國《世界人權宣言》的最兇悍侵犯國民人權的中共政權,居然能使自己成爲聯合國人權理事會的理事國,還經常不知羞恥地把“堅定維護以聯合國爲核心的國際體系”掛在嘴邊。但是中華人民共和國志願軍事實上是與聯合國軍作戰的敵對國家(聯合國大會第498號決議譴責中國人民志願軍介入朝鮮戰爭,認定中華人民共和國介入朝鮮是“侵略行爲”。這是聯合國大會第一次決議判定一個國家爲武裝侵略者。也就是說,中華人民共和國志願軍是與聯合國軍交戰的敵對方,是侵略者)。
然而,這次北京收買非洲國家投票的錢是扔到水裏去了。56個非洲國家否定了俄羅斯等七個國家阻擋《未來公約》通過的企圖。
剛果代表包括56個非洲國家的非洲集團發言時表示,俄羅斯等國對《未來公約》提出的修正案無助於各方達成應對全球多重危機的預期。 其又代表非洲集團提出動議,要求大會不對俄羅斯等國提出的修正案採取行動。 該動議最終以143票贊成獲得通過,僅俄羅斯和6個國家反對。
雖然中國不在俄國等7個提修正案國家之內,但56個非洲國家的表態,仍然嚴重打擊了北京和莫斯科想要成爲南方國家代表的企圖。它們一直期待的以數量不少的受中國經濟支持的小國(以非洲國家爲主)來充當聯合國的投票機器以滿足中俄兩國的政治需求的願望受到了一次沉重打擊。
美國《外交政策》雜誌的一份調查顯示,全球9個人口最多的南方國家的絕大多數人仍然認同國際規則、原則代表“世界上大多數國家”的價值觀和需求。
在這些重大的原則問題上,“投票機器”並不總是會聽命於其背後的撒幣金主的。
所有以上三點歷史大勢揭示出,聯合國安理會改革的走向,可能有利於民主自由和平國家的期盼。
爲何習近平不願出席聯合國大會?
聯合國大會在9月22日開啓未來峯會,世界領袖冠蓋雲集紐約,但中共最高層政治局常委無一人前往,完全缺席盛會。9月23日的新華社網站首頁看不到聯合國大會的任何信息。然而反美、反西方的宣傳卻高唱入雲,不絕於耳。官媒相繼拋出三篇文章,《商務部回應歐盟將中國對歐盟乳製品反補貼調查訴至世貿爭端解決機制》《美方應放下維霸遏華執念 停止拿地區國家當工具》和《起底美西方國家“低端鎖定”全球南方:標準之牆 規則之鏈 謊言之刃》。
各國領導人在聯合國“未來峯會”上輪流發表講話之際,中共也假裝不知道。9月22日,歐洲理事會主席米歇爾、德國總理朔爾茨、日本首相岸田文雄、加拿大總理特魯多、巴西總統盧拉、南非總統拉馬福薩、波蘭總統杜達、以及拉脫維亞總統、塞浦路斯共和國總統和新任越南共產黨總書記、國家主席蘇林等相繼在大會上發言,闡述本國立場、提供國際合作建議。後續還有更多國家首腦發言,包括美國總統拜登以及烏克蘭總統澤連斯基的發言。
中共黨魁放棄瞭如此重要的國際場合,只讓王毅代替前往,不知他如何能“參與全球治理”,爲人類指明方向?
原因恐怕更在於中國國內的政治危機(包括習本人的身體狀況和權力狀態)。
越共與中共的對比
剛剛訪問過北京的越共新書記蘇林來到紐約,出席聯合國未來峯會、參加聯合國大會,參加越美建交30週年的慶祝活動,並與美國總統拜登會面。
9月25日,蘇林與拜登會面。蘇林先是感謝拜登就阮富仲逝世致慰問電以及美國政府在臺風摩羯襲擊後提供的及時幫助,隨後稱讚阮富仲於2015年對美國進行歷史性的訪問和拜登於2023年對越南的訪問,“爲推動兩國關係突破發展,達到當前最高水平——全面戰略伙伴關係注入重要動力,爲兩國關係在未來多個十年強勁和穩定發展提供更多空間。”
蘇林強調,越南“將繼續堅定不移實施獨立、自主、多邊化、多樣化,是國際社會可信賴的夥伴、積極和負責任成員的對外路線,其中將美國視爲重要的戰略伙伴,並表示希望越美全面戰略伙伴關係將繼續保持穩定、長期發展勢頭”。
蘇林對外傳遞的信息主要有三點:一、越南將繼續採取“竹子外交”,與多國保持良好關係,不依賴於某個國家。二、越南會在對外關係上成爲負責任的、可信賴的國家。三、越南將繼續發展越美全面戰略伙伴關係。
這與蘇林當選最高領導人後發表的文章主旨相契合。雖然8月蘇林在上任後,首選出訪地是北京,但從蘇林在北京會見高層時的所言看,蘇林並未改變初衷。換言之,儘管中共是越南重要的合作伙伴,但中共不會是越南必須全面依賴的對象,越南也不會接受什麼“命運共同體”。
而越南表示想成爲國際社會“可靠的夥伴”之語,反襯的就是一直出爾反爾、國際形象不佳的中共。越南的潛臺詞就是不會向中共學習,而是要言出必行,獲得國際社會的信任。其傳遞的就是越南正積極融入國際社會。至於越南想繼續發展與美國的全面戰略伙伴關係,也是希冀在中美大國間獲得某種平衡,爲越南謀取利益。
時時把“世界第二大經濟體”和“中美關係是世界上最重要的雙邊關係”掛在嘴邊的北京當局,背對另一個共產國家越南與國際社會關係火熱的狀況,背對紐約一年一度的聯合國盛會,被迫與被國際法庭通緝的戰犯普京一樣自我設限,自我孤立,情何以堪?
不敢提《未來公約》,中共的心結?
中共黨媒不提聯合國大會,更不提《未來公約》。
北京對《公約》有太多的心結
1)衆目睽睽下,北京標榜的“人類命運共同體”,在《未來公約》中未被提及。中共自然十分不快,但也不得不簽字同意各國達成共識的《未來公約》,雖然其中的不少內容對中共而言是觸目驚心,十分忌諱的。
2)《未來公約》中的行動9提到:“我們將加強應對氣候變化的行動……促請締約方在考慮到《巴黎協定》以及其不同國情、路徑和做法的情況下,以本國自主決定的方式爲開展全球努力作出貢獻……將全球年均能效提升速度增加一倍;加快努力,逐步淘汰未加裝減排設施的煤電項目……在能源系統中擺脫化石燃料。”
這對中共來說不可能做到。中共黨魁若參加聯合國大會,各國領導人將聯合敦促中共做出相應承諾,但中共一直不願意在國際上這樣做,也並不真正關心與民生直接相關的環保。中共以往試圖以此作爲與美歐交往的籌碼之一,如今眼看沒什麼用,已經很少再提了。
3)《未來公約》中的行動13提到:“我們將加倍努力,建設並維持和平、包容和公正的社會,消除衝突根源……消除宗教歧視,打擊一切表現形式的種族主義、種族歧視和仇外現象。”
中共對新疆、西藏的種族滅絕政策,在國際上屢次被詬病,近期中國大陸還連續發生仇外殺人、傷人事件,中共在聯合國會議上可能再次備受指責,若日本首相當面提出質疑,中共黨魁實難回應。
4)《未來公約》中的行動14提到:“我們將保護武裝衝突中的所有平民……最強烈地譴責武裝衝突對平民、民用基礎設施和文化遺產造成的破壞性影響……確保追究違反國際人道法行爲、國際法所定義的最嚴重罪行,包括滅絕種族罪、戰爭罪、危害人類罪以及其它暴行罪和其它嚴重侵害行爲的責任。”
中共始終沒有譴責俄羅斯入侵烏克蘭,也沒有譴責過哈馬斯對以色列的恐怖襲擊和劫掠人質的行爲;中共本身就犯下危害人類的各種罪行,並張牙舞爪地準備擴張。中共高層若冒險在臺海和南海開戰,同樣懼怕戰爭罪等。中共不得不簽署同意這樣的公約,但實際上極不情願。
中共宣稱支持聯合國框架爲主的國際體系,一直宣傳所謂的“人類命運共同體”,但中共黨魁缺席了聯合國未來峯會,拋棄了改善中國國際關係的又一良機,其所謂“參與全球治理”更成了一句空話。中共黨媒迴避重大國際事務。
更根本的是,中共做法違背《未來公約》。
5)《未來公約》中的行動16提到:“我們將增進會員國之間的合作與理解,緩和緊張局勢,尋求和平解決爭端和解決衝突……在次區域、區域和國際各級視需要制定和實施和平解決爭端、建立信任、預警和危機管理機制,以應對國際和平與安全面臨的新的和正在出現的威脅……以緩和緊張局勢。”
美國多次要求加強與中共軍方的溝通、防止誤判,但中共採取推諉、拖延甚至拒絕的態度;中共針對菲律賓故意挑起事端,中共軍艦、軍機不斷挑釁日本,並對多國飛機、艦船採取危險攔截動作。中共也支持俄羅斯延續戰爭,還對中東局勢推波助瀾,惟恐天下不亂。中共黨魁自然不想在聯合國峯會上面對這些話題。
6)《未來公約》中的行動17提到:“我們將履行義務,在本國作爲當事國的任何案件中,服從國際法院的裁決,維護國際法院的任務授權。”
中共一直拒絕接受國際法庭關於南海的仲裁;也無視國際法庭對俄羅斯總統普京的逮捕令,仍邀請其訪問中國。中共簽了公約,但如同簽署的其它國際條約一樣,根本不會執行。
7)《未來公約》中的行動25提到:“我們將努力推進實現無核武器世界的目標……重申對核裁軍現狀深感關切……確認各國開展努力的最終目標應當繼續是有效國際監督下的全面徹底裁軍……履行各自核裁軍和不擴散義務與承諾。”
美國已多次提出中共應參加核裁軍談判,俄羅斯也同意,但中共一直拒絕,明顯違反了聯合國公約。
8)《未來公約》中的行動46提到:“我們將確保人人切實享有所有人權……必須保護根據符合《聯合國憲章》和國際人權法的國家法律參與促進和保護所有人的一切人權和基本自由的個人和民間社會機構,包括非政府組織、團體和國家人權機構(如存在),使其免遭任何形式的線上和線下恐嚇和報復行爲。”
這一條几乎爲中共量身定做,中共黨媒不可能主動提及,中共黨魁也不願到紐約討論《未來公約》。
倘若聯合國真正實施了改革,很顯然, 中共的話語權將進一步被稀釋。
9)《未來公約》中的行動39提到:“我們將改革安全理事會,確認迫切需要使其更具代表性、更加包容、更加透明、更有效率、更有實效、更加民主、更可問責……擴大安全理事會,使其更能代表聯合國現有會員國組成並反映當代世界的現實……擴大後的安理會成員總數應確保在代表性和效力之間取得平衡……將加緊努力,就否決權的未來達成協議,包括就限制否決權的範圍和使用進行討論。”
增加聯合國安理會成員已經被寫進公約,如此重要的改革議程討論,各國領導人應該都想在會議期間有所作爲,一面加強彼此之間的溝通,一面努力提高本國的國際影響力;但中共黨魁的主動缺席,意味着放棄了提升中國國際地位的機會,令人匪夷所思。
中共並不希望聯合國擴大安全理事會,那樣的話,中共本就堪憂的話語權很可能進一步被稀釋,在聯合國將更難對抗美國及其盟友。
中共也不希望否決權被限制。在聯合國最常使用否決權的是美國和俄羅斯,中共輕易不敢使用否決權,而是經常採用棄權的方式,變相表示反對。不過,中共絕不願意輕易失去否決權的選項。中共黨魁屢次缺席聯合國大會,對聯合國改革採取迴避態度,與其自詡的大國地位極不相稱。
總之,習近平這種不敢面對國際現實,不敢面對《未來公約》的實質性內容的鴕鳥心態,將使北京與國際主流漸行漸遠,最後勢將落入孤家寡人向隅而泣的難堪甚至悲慘境地。