专栏 | 中国最钱线：“新时代”城市化的最后突击：行政区划调整重启五年记

      大家好，欢迎收听自由亚洲电台，这里是《中国最钱线》，我是主持人子朝。本期节目，我们来聊聊地图上的那些事情。

一刀切切来切去

     2022年3月，中国国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，要求慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张。在这个时间点，被魔怔防疫困在家里的中国人可能并没有太多关注这条新闻，毕竟贵为直辖市的上海照样没东西吃，自己住的地方叫县叫市还是叫区又能有什么区别呢？实际上，这一发文宣告了自2017年重启的中国行政区划调整“第三波”浪潮的结束。

      我是个地图迷，从小的爱好就是收藏各式地图册。我依稀记得2000年之前有段时间，中国的地图上每年都会发生不小的变化。首先是代表地级市的双圆圈越来越多，直到把代表专区驻地的“粗圆圈中心加点配下划线”挤到老少边穷地方。然后是许多省份尤其是东部发达省份，代表县城的“细圆圈加点”被代表县级市的“粗圆圈加点”取代。最后是一些已经变成“粗圆圈加点”的县级市，却不声不响地变成了空心小圆圈——他们被附近的中心城市“并吞”，变成了市辖区。比如上海县变成闵行区，广州的花县变成花都区。当然90年代最大的行政区划调整，莫过于重庆直辖市的成立。但进入21世纪之后，地图上的“圆圈”却长期保持稳定，与地图上越来越密的高速公路、高铁形成了鲜明的对照。

      我后来查阅资料才知道，中国在1983年到1986年，和1993年到1997年，分别有一波“撤县设市”的高潮。到1997年，全国县级市数量达400多个，大部分是在93到97年这一波里面由县改置而来的。而撤县设区的浪潮持续到2005年左右，此后也基本冻结。根据当时“非农人口比例不低于30%并不低于15万”的标准，这一批新设的市大部分都集中在东部沿海发达省份，或者部分人口大省。而撤县设区不仅对于县本身，也对其上级的地级市的城市人口规模、经济实力等做出了多方规定。而区划调整冻结后的20年，正好是中国工业和城市化快速发展的20年，按说应该有大量地方符合了撤县设市或者设区的条件，这一“冻结”本身就很不正常。

      但从2017年开始，地图上的标注又开始改得越来越多了，即使是数字时代的高德和百度，也经常面临数据库更新不及时的尴尬。首先是冻结多时的撤县设市复活，全国共有40多个新县级市成立。更加狂飙的是撤县设区，一些地方甚至把地级市下属的全部县域都改成了区。几年之间，全国减少了140多个县，其中110多个是改为市辖区。许多城市借此可以宣布自己的“市区人口规模”成倍增长。

      除此之外，“市”的设置在最近几年里终于完成了向老少边穷地区，尤其是人口极稀的青藏高原的全面进军。藏区一大批面积几十万平方公里，人口却只有小几十万的“地区”纷纷变成了“市”，除了多设几个人大政协的班子，可能实在变化真的有限。唯一目的可能就是让地图看起来比以前更加整齐？

     行政区划调整本来是一件普通地方行政事务，一般是服务于经济发展的需要和人民地域认同诉求的。尤其是县这一级的调整，大多数情况下是纯粹的民政。像中国这样把城市分成若干“级别”的设置，在很多国家也都存在，比如日本。但是这些国家会根据立法通过的某些标准，对各地方单位的申请进行审核，有序推动所谓的“都市升格调整”，而且往往会用投票、民调等手段征求本地居民的意见。像中国这样政策时冷时热，突然大跃进又突然长期冻结，由北京某栋部委大楼里的几个人在地图上改圈圈玩儿，倒还真是一种“中国特色”了。

可不止把猫叫个咪

      说了这一堆有的没的，很多人可能会奇怪这不就是改个名画个圈儿的事情吗？这弹出弹入一波波的有什么好折腾的呢？我小时候我老家那个“地区”改成“市”的时候许多人也是这样说的，“还不是把猫叫个咪？”尤其是这种调整并不涉及明显的级别升降。实际上，这背后自然牵涉巨大的利益，不然大家难道就为图一个把县长改市长听起来牛逼吗？

      当然没那么简单了。 行政区划是空间上的“国家构成”，背后当然是权力的分配。联邦制国家本来就是各邦按协议组成的自不必说，中央集权的单一制国家更要通过逐级分配权力来实现如臂使指的效果，更不要说中国这种实行“按政治权力分配”原则的地方。县是两千年秦政在空间上最稳定的基础单位，既是中央皇权的最末端，也是地方自治力量参与社会管理的平台，其上存在的府、郡或州、省本质上都只是中央的派出机构，拥有的权力远不如“县”完整。中共执政后虽然携工业化国家之力把中央权力捅到了最基层，但“县”依然拥有宪法规定的，省以下区划中最完整的行政审批权力，“某省某县”是一个中国人标准的籍贯书写方式。这可以说是“强大的历史惯性”。在这个王朝视角的地图中，并没有城市的位置。实际上，按照欧洲对“城市”——市民自治聚落的定义，两千年来东亚大陆真正意义上的“城市”屈指可数。长安开封之类被中国人拿来吹嘘的“百万大城”本质上不过和军营一样的“帝国大村庄”，其本身也划归某个县管理。直到全球资本主义挟工业化之力汹涌叩关啊，洋商自治的上海天津汉口等租界，才第一次有了真正意义上的独立“市政机构”。1927年，南京国民政府第一次开始将新兴的城市纳入帝国传统的行政框架内，设立了一批独立于省-府-县框架之外的独立的“市”。这些新出现的城市有一些是传统的帝国官僚中心，但也有许多如上海、无锡等原本只是个县城，甚至如大连青岛这样在传统帝国时期根本不存在。

      即使并非如西欧那样由“自治”而来，“市”的设置在中国依然是一个“分享特许权力”的过程。不同于只着眼于空间范围的“县”，“市”的本质是点状的，一个能成为“市”的地方理应拥有一定的现代基础建设水平，并享受一些独有的经济和公共服务事务的权力。中共建政后，这种分野被所谓“城乡二元体制”固化，在中国的统计口径里，被叫做是一个“市”的地方，才会被算作中国意义上的“城市”。而中国改开以来，随着工业化和城市化的发展，一方面许多地方冲破了设立“城市”的标准，另一方面许多“县域”的政府部门也想成为“城市”，这就有了各种“撤县设市”的出现。

     这一波“行政城市化”，分别指向了三个方向“地改市”“撤县设市”“撤县设区”，这三者有着不同甚至对立的利益分配格局。首先如我们上面所说，“撤县设市”可以使县城变身城市，其行政地位从“地区/地级市辖县”变成“省辖，地级市代管”，获得更多的行政审批权限。一般来说，目前中国“县”的组织人事都由所在地级市直管，财政权也大部分由上级地级市掌握，而县级市的财政一直是归省直管的。作为“城市”的县级市也拥有自己独立的城市规划权，也拥有如体育馆、图书馆、公共交通、高铁站之类的大型建设的“权限”。

      但中国特色的城市化的另一个方向，是将原本只是省级行政机构派出单位的“专区”跟“城市”的概念混为一谈。在1980年代之前，中国所谓的“地级市”多数的管辖范围并没有比城市本身大多少，偶尔会为了给城市供应食品的需求划入一两个近郊县。但从1980年代开始，原来和地级市平行设置管辖县域的“地区”纷纷以精简机构的名义与地级市合并，一些管辖十数个县，面积相当于原先的地区或府的所谓“城市”开始出现。而到了90年代，全国范围的“地改市”大规模开始，到21世纪基本上在全国大部分地区完成。地级市有了自己的人大、政协等形式上的“代议机构”，根据中国的法律规定，已经事实上成为省和县之间一个完整的行政层级，虽然直到现在宪法中依然没有它的正式地位。但这却进一步“搞乱”了中国人对“城市”的概念，出现了一大批面积数万平方公里、人口数百上千万，“市政府”所在的中心城市却只有几十万人的特别的“大城市。我们说一个城市的面积、人口的时候，总得多讲一句“市区面积、市区人口”。而拥有了法定地位的地级市，自然会利用其优势地位将辖区内各种资源向自己集中，将市政府所在的城镇“做大做强”。有一些地级市直接来自于原先的专区，市政府所在地可能本身就是个普通县城，但通过汲取整个区域内的资源，经过十几年砸钱建设，也能和下面的县拉开巨大差距。当然，这就更强化了县，尤其是一些经济发展情况较好的县成为行政意义上的“城市”，获得更大自主权的动力。可以说“县改市”本来就是县对地级市的反抗，这两个“改”本身就具有显著的张力。

      当然，既然这里出现了“市区面积、市区人口”那么可以想见，为了扩大这两项指标，作为上级的地级市自然有动力去扩大作为“市区”的市辖区的面积。这就有了中国的另一个趋势“撤县或者县级市改设市辖区”。这一调整可能是现实中引发冲突最多的。因为县和县级市都还算是“人格独立”的一个政区，而市辖区却必须依托“市”的存在，写地址必须写某某市某某区，各种行政机关往往也只能叫某某分局。而对于地级市来讲，“县改区”首先可以快速扩张账面上的“市区人口”“市区面积”，这对于诸如建设地铁这类大型项目的申报，具有非常重要的意义。中国规定市区人口300万以上才可以建地铁，中国一大半的有地铁的城市几乎都是通过此类操作才闯关申报成功。而对于那些被变成区并入上级城市的县，这则意味着从组织人事、财政收入、行政审批权限等多个方面自主权的全面丧失，更重要的是这很可能是一个有数百年甚至上千年历史的“县”的历史终结，造成的心理冲击还要超过经济利益的范围。在这一推进过程中，确实从地图上抹去了一大批历史悠久、经济发达的大县强县，如被莫名其妙改成佛山市市辖区的南海顺德，甚至直接改变了中国百强县的名次。在2010年之前，因为县改区引发的利益分配冲突，甚至掀起过大规模的群体抗议事件，比如2006年湖北的“大冶事件”，2008年甘肃的“武都事件”等。在现实操作中，“县改区”推进最容易的主要是副省级城市和省会城市，这些城市本身“官威”更大，下属县市的反抗相对微弱。但“二般情况”永远存在，某些已经高度城市化、几乎和市中心区完全融为一体的大城市近郊县，却因为省一级政府想要保留“县域经济”“百强县”之类的门面，并通过“省直管经济强县”之类的设置架空地级市的目的而长期屹立，比如至今存在的长沙县，坚持到本轮区划调整才改成区的成都双流县。这再次表明，中国的行政区划调整经济驱动力，但几乎只能以“政府部门间抢蛋糕”的形式表现出来。

谁才是城市的主人

      总结下来呢，围绕着“城市定义权”展开的各种调整，其内在动力是工业化和城市化。但在中国权力高度集中的模式下，其主导逻辑却是各级地方政府扩权或争权的需要。中国的“城市”一方面有现代城市的属性，另一方面却依然是古代帝国郡或者府的幽灵。

      但现代的政府机器庞大程度绝非古代帝国可比。按照“府”的范围均匀分布，又都需要满足“城市化”的种种要求而设置在广大内陆地区的大量“市”，把获得符合自己行政层级对应身份的公共服务资源当作其政府机构工作的主要目的。既然自己是个“城市”，那就得有城市的相应设置和建设。而根据这个城市发展需要设置的政府班子，以及依附于其上的大量皇粮人口，也让很多没有造血能力的落后或者衰落城市必须死撑着空架子。这就埋下了中国当前经济的一个巨型炸弹——地方债。这一问题在东北和西南很多地方尤为严重。

      总之，时紧时松飘摇不定的行政区划调整，向我们揭示了中国政府决策的一个基础逻辑——搞好自己封闭圈子内的利益平衡。虽然这些调整一直是伴随着城市化的浪潮出现的，但如果按照西方自治城市的标准，中国至今也没有一座真正意义的城市。因为中国“城市”的主人永远是国家，这个城市对应的行政机构叫什么、有多大权力才是他们最关心的。这也可以解释在某些特殊地方，比如中国称为“新疆自治区”的地区，至今没有设立多少地级市，看起来并没有那么“城市化”。这是中共政府对于“特殊地区”实行的“特殊处理”。“新疆”到底怎么个特殊？我们下期节目来聊聊。