【洞察國情】基本法23條的前世今生(下)——2003年立法失敗的原因

2024.02.16
【洞察國情】基本法23條的前世今生(下)——2003年立法失敗的原因
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從特首董建華的第二任開始,中共就催促特區政府就《基本法23條》立法,這可以說是香港在1997年回歸以來中央政府首次違背對香港的承諾,要香港緊跟國內的政治模式運作。

第一,中共違背了香港「自行立法」的承諾

《基本法23條》明確規定:「香港特別行政區應自行立法禁止……(七宗罪)」。這一條的關鍵字是「自行立法」,這是在立法過程中,內地草委考慮到香港人對此條的擔憂和反感並提出很多修改或刪除的意見後(見上文),願意作出的一個妥協,就是允許由香港政府「自行立法」,這是當時中共為爭取香港同意加入23條,保證《基本法》能如期通過而作出的讓步。

香港人理解的所謂「自行立法」的含義包括:何時立法及如何立法(即立法的程式和法例的內容),應該由香港人自己決定。1997過渡後,在第一屆特區政府期間,中共並沒有要求香港馬上立法,這是為了香港的平穩過渡。可是到了第二屆時,中共就要求特區政府盡快立法,而且對立法的內容有所指示,這就實質上違背了「自行立法」 的原則,也背離「港人治港、高度自治」的方針。

董建華獲准連任條件是為23條立法

中共在特區第二屆政府期間就要求立法,直接的導火線在於要鎮壓法輪功。根據前律政司司長梁愛詩親自對筆者說,1999年法輪功包圍了中南海,引起當時中共總書記江澤民震怒。他下令在內地全國範圍內鎮壓法輪功。但是在香港,法輪功卻仍然可以大搖大擺地在香港進行練功並遊行示威抗議北京在國內的鎮壓。對此江澤民尤為不滿,於是他責成香港取締法輪功。但由於法輪功在香港是一個正式註冊的合法團體,也沒有觸犯任何香港的法律,按道理在「一國兩制」的承諾下,香港沒有必要亦步亦趨地鎮壓法輪功。對此江澤民非常不滿,在任命董建華繼續擔任第二屆特首的時候附加了一個條件,就是他必須盡快為23條立法,以便特區政府有法律依據去取締法輪功。事實上就是要求他在2003年7月1日前完成立法工作。

除了在立法的時間表不由特區決定外,立法的內容也不容特區決定。根據前律政司司長梁愛詩對筆者說,在23條裡提及的「七宗罪」中,除了「禁止外國的政治組織或團體在香港特別行政區進行政治活動」這一條,香港原有的法律未有明文規定外,其他六條罪都是香港原有法律已經有的,只要立一條法律把原有的法例加以「適應化」,再在原有的《社團條例》補充針對外國政治團體在香港的活動就可以了,這樣基本上就可以滿足23條保護國家安全的需要,而由於只是把原有的港英法律適用到特區來,對法律制度的衝擊最小,因而對香港社會造成的震動也就最小。這是特區的建議,可惜這個建議不為北京接受,一定要特區為23條專門立法,而且要達到取締法輪功的目的。所以,在2003年的諮詢檔中(第8A2c段)就列出:「從屬於某內地組織,而該內地組織已遭中央基於保障中華人民共和國安全的理由,根據中華人民共和國法律禁止運作」,保安局局長就可以取締之。以當年的語境,這一條就是針對法輪功。

由於立法的時間及內容都違反了「自行立法」的承諾,這是北京第一次違反了「港人治港、高度自治」的原則,所以引起香港人很大的不滿。

第二,雙方對23條與雙普選的先後有不同看法

除了由原來「自行立法」變為「強制立法」外,中共與港人的另一個爭持點是先有23條後有雙普選(中共強調)還是先有雙普選後有23條(港人強調)。

當年北京強調,香港特區必須先立23條,才能夠有雙普選,因為先立23條,表明香港願意承擔保衛國家安全的責任,願意尊重北京對香港行使主權,願意服從北京的領導,並排除了外國勢力的影響,在這個前提下,北京才願意給香港實行雙普選,否則北京擔心雙普選會產生一個「植根於本土」不願聽命於北京的政權。換言之,23條是前提,滿足了這個前提,才可獲雙普選的恩賜。

但從香港的角度看,鑒於23條有可能對全體市民的自由帶來嚴重的影響,有可能改變「一國兩制」的性質,這樣的一條法律應該在特區落實「雙普選」之後來制定,才能聽取各方面的意見,才有足夠的民意基礎來通過,才不是強加給香港人的。如果說23條是香港的憲制責任,那麼第45條(特首由普選產生)及第68條(立法會議員由普選產生)同樣也是香港的憲制責任。所以,在中央落實了雙普選的憲制責任後,特區才可以保障由民選議員制定的法律不會壓縮港人的自由。所以23條立法要有一個先決條件,那就是香港必須有民主,因為無民主政體下的國家安全法,將會被濫用來箝制自由,國家安全變成當權者的安全,可以永遠獨攬權力,而人民就更加不安全。

由於大家觀點不同,但各有道理,所以2003年的立法意圖就無法實現。

第三,香港人對引入內地的「反革命罪」有很大的擔憂

在《基本法》草擬階段,已經有港方草委指出,23條所列的罪名,在大陸被統稱為「反革命罪」。熟悉中共歷史的人,都知道「反革命」一詞在大陸曾經為人民帶來嚴重的共產主義災難。即使在改革開放後頒布的《中華人民共和國刑法》(1979年7月公布)仍然在第一章確定這個罪。1980年,中國人民大學法律系學生發表《「反革命」罪名科學嗎?》指出「罪與非罪,應該是犯罪人所實施的犯罪行為,而不是其犯罪思想」。他指出,中共過去實行的反革命罪,是思想入罪為主。這是1949年以來第一次有人公開質疑「反革命」罪的合法性(見《1980:取消反革命罪的第一聲》作者:黃艾禾 原載於《中國新聞週刊》),由鳳凰電視歷史頻道轉載:「反革命罪」在中國)。

直到1997年即香港回歸前夕中共再修訂《中華人民共和國刑法》時才取消這個罪名。事實上中共之所以取消這個罪名,確實同香港回歸有關。根據侯國雲、李然等人的研究,把「反革命罪」更名為「危害國家安全罪的四大原因之一就是有利於一國兩制的實現」(見《關於更改反革命罪名的風波—— 建國以來法學界重大事件研究》,載《法學雜誌1998年第9期》,鳳凰電視歷史頻道,網址同上)。換言之,以「思想入罪」為特點的「反革命罪」的陰影一直頑固地持續到香港回歸日才改頭換面,這又怎教港人放心?至於如何把這些充滿共產主義意識形態的罪名轉化為香港法律,這本身就有很大爭論,中、港雙方難以達成共識(篇幅關係筆者無法在此一一詳述「七宗罪」中每一個罪名的轉化過程以及由此而引起的爭論)。

雖然《基本法》第27條規定「香港居民享有言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由,組織和參加工會、罷工的權利和自由」;而第39條更規定「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效」,但是鑒於中共的往跡,香港人仍然覺得應該引入其他國際間的共識來限制政府的濫權。在諮詢過程中就有人提出要引入以下兩條原則:

「錫拉庫劄原則」(Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights)。該原則規定:各國對人的權利的限制必須滿足合法性(legality)、基於有證據的需要(evidence-based necessity)、對權利的限制程度要與不限制權利會造成的危害的程度對稱(proportionality)、以及循序漸進(gradualism)幾個標準。這一原則國際社會比較少引用。

「約翰內斯堡原則」;(The Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information)載入《聯合國檔U.N. Doc. E/CN.4/1996/39 (1996)》,更明確指出不能隨便以「國家安全」的藉口來限制人民享有的言論自由和資訊流通。這一原則在國際社會經常被引用。

在「約翰尼斯堡」的25 項原則當中,第5至7項跟國安法有直接關係。第5項原則列明,不能制裁和限制一個人的言論和信念。第6項原則就嚴格規定,政府只可在能證明以下情況時,以國家安全為由,就有關言論予以懲戒:一、有關言論有意引發即時暴力;二、有關言論很可能引發即時暴力,以及;三、有關言論與暴力事件之間有直接和即時的關聯。 第7項原則就明言,若市民和平行使表達自由,就不能被視作威脅國家安全,例如:1. 要求政府和平地改變政策;2. 批評,以至侮辱民族、國家、政府及其象徵標誌,以及其部門和官員;3. 基於宗教、良知和信念,反對徵兵、軍事行動和國際武裝衝突,4. 對違反國際人權標準和人道法的指控。美國夏威夷大學法律系教授 Carole Petersen 在 2017 於香港出席會議時就表示,根據「原則」,政府執行國安法時必須證明行動之必要性,包括事件涉及的暴力會影響國家存亡及領土完整,並設例解釋,如果有學生拿著一幅海報要求和平獨立,那根本就不會真正威脅中國國家存亡及領土完整。

這兩個國際共識都是為了避免當權者動輒以「國家安全」為由無限壓縮市民的各類自由。可惜特區當局對這些意見均置若罔聞。2002年,有份草擬「原則」的達蘇莎女男爵(Frances D’Souza)曾應邀訪港,對 23 條立法發表評論。她接受「自由亞洲電台」訪問時指出,特區政府公布的諮詢文件不符合約翰尼斯堡原則,如果 23 條立法,只會削弱外國投資者的信心,進一步損害香港經濟。對此批評,香港政府在 2003 年的 23 條爭議中曾回應指,「原則」不屬任何國際公約,對特區無約束力。中共的全國港澳研究會理事宋小莊也表示,「原則」只是學術自由的表現,沒有法律效力,只是「個別國家可能採用,但香港不應當採用,否則現行有效的法律將受到破壞」,可惜他沒有說明實現這些原則會如何破壞現在有效的法律。

第四,特區政府為完成北京的指令,完全不肯聆聽民意

特區政府急於要在2003年7月1日時完成立法,明顯是在滿足北京的時間表要求,所以在整個立法的過程中完全漠視香港以及國際社會的關注和改善建議。

當年社會上均認為應先把23條的立法計畫交「法律改革委員」會研究。面對如此既重大且複雜的立法,加上政府建議一些現行香港法律概念所無的顛覆、分裂國家等罪行,理應先交由法律改革委員會詳細研究。再者,輿論普遍認為政府應用白紙草案形式諮詢公眾。按照香港原有的法律制定過程,重大的立法需要經過白紙草案和藍紙草案兩道程式。白紙草案是政府在諮詢期過後發表的條例草案,把各方面的意見彙集在一條模擬的法案內再供公眾討論,藍紙草案則是在經過白紙草案程式後形成的法律文本拿到立法會討論審查及表決,拒絕發表白紙草案是明顯違背了香港傳統立法程式。根據大律師公會前主席余若薇的統計,「自1980年至今(按:『今』指2002年),香港曾經22次發表白紙條例草案,即平均每年一次。可是,這次建議就第23條立法,觸動了『一國兩制』的神經,影響深遠,政府卻竟然堅決地說沒有這個需要(她接著引述多個團體,多個國家都提出類似白紙諮詢的要求)」(見余若薇2002年12月12日立法會辯論時的發言)。這樣的建議百利而無一害,但政府堅決不予採納,甚至在諮詢期內已撰寫草擬法律,予人假諮詢的印象。這令人感到特區政府在中央政府的壓力下,非2003年七月完成整個立法過程不可。

對於港人這種擔憂,當時的中共國務院副總理錢其琛用極其輕蔑的態度說:「香港人不用懷疑23條立法,會削弱香港現有的新聞和言論自由,除非心中有鬼」,這個說法是典型的把責任推給香港市民:你有擔憂只是你心中有鬼,不是我的錯。

第五,港人對保安局長葉劉淑儀的極端不信任

23條的主推手、保安局長葉劉淑儀對港人提出「先普選後立23條」的建議嗤之以鼻地說「希特勒也是一人一票選出的」;對港人要求延長諮詢時間,她輕蔑地說:「難道我要連麥當奴洗碗阿嬸的意見都要聽嗎?」。她對所有在諮詢過程中提出的不同意見都置若罔聞。可以說,她的專橫態度是2003年立法失敗的重要原因之一。

由於她這種與港人意識形態完全相反的表現,使人不得不去瞭解她的背景。根據《壹週刊》2003年7月3日報導,葉劉淑儀的父親劉福成是新加坡華僑,乃當時有裕行的老闆、有名的紙商。抗戰勝利後,劉福成協助中共領導人周恩來在香港復刊《華商報》,將其手上最貴重的物業:中環干諾道中123號一幢三層高的樓宇,免費借給《華商報》作復刊之用。據稱,49年10月1日中共建國,香港第一面五星旗便是在葉劉的祖業、《華商報》報館門前升起。不僅如此,劉福成還甘冒被國民黨封殺之險,將赤柱的一幢「雙桔」別墅,借給已故外交部長喬冠華,以招待他的英、美、德籍朋友,借此籌錢支援中共革命。葉劉淑儀並不諱言自己家庭這個親共背景,多年後,她在2023年1月4日接受《信報月刊》訪問時,公開宣稱自己有「愛國 DNA」,而且自豪地說:「如果我在不同時空,可能已經做共產黨員了」。

葉劉淑儀這種親共背景,結合她在推動23條立法過程中的「推土機模式」(bulldozer style 西方媒體形容她在立法中的表現),進一步印證香港市民對中共的懼怕和對23條的恐懼。

由於特區政府強行推動立法,終於導致2003年50萬人上街示威抗議立法。在強大輿論壓力下屬於建制派的自由黨宣布不支持立法,這樣政府估算無法在立法會中獲得過半數通過,被迫宣布撤回立法建議,而推動立法最力的葉劉淑儀亦被迫黯然辭職。

- 程翔


(以上評論純屬作者個人觀點,並不代表本台立場。)

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