专题 : 加强监控境外NGO政策被指大倒退

香港中文大学副教授陈健民指，中国政府即使曾力催非政府组织成立及把社工专业化的做法，但目标是维持在自己觉得安全的范围内。（相片摄于2014年下半年，刘云摄）

中国人大常委会本月初发表首份针对境外非政府组织法规草案后，被境内外非政府组织及学者批评政策“大倒退”，指立法目的不是协助发展而是加强控制。有学者相信，未来更多组织被政府“收编”，但公民参与社会施政就不断收缩。 (刘云报道)

全国人大常委会，于本月5日，在官方网页公布“境外非政府组织管理法草案”第2次审议稿。“草案”开宗明义，需要规范境外非政府组织在中国境内的运作，众多境外非政府组织均认为“草案”是“大倒退”。其中，研究中国公民社会发展的香港中文大学社会学系副教授陈健民批评，立法的目标明显是“加强控制”。

根据“草案”，境外非政府组织的定义，除国际性的组织外，还涵盖港澳台三地在中国境内活动的组织，必须要向公安部及相关“业务主管单位”办理登记注册及取得许可证，兼且限制每一机构只能在中国境内设置一个办事处。早已于中国境内提供病人复康的组织及已于中国境内4个省市设置办事处的“乐施会”，均直接受到“草案”影响。

正于中国境内提供社会服务的境外非政府组织干事苏小姐说，“草案”给组织增加大量行政工作，部份现存的组织，更可能会陷入财政困难。

苏小姐： 会增加大量的行政工作，对在内地运作的非牟利团体而言，因为它们也要考虑自己是否需要重新注册的问题或重新搜寻资源的问题。另外，亦很自然使大批关注权益类的团体进入财政困难。

“草案”推出前，与境外业界合作的内地非政府组织，经常被当地政府人员问话、调查，兼强迫他们上报服务内容。即使是中国政府资助的本土单位，亦因为受制于“注册”及“年检”的压力，无奈要拒絶触碰一些如人权等敏感的社会服务。苏小姐觉得，现在“草案”更加倒行逆施，把主管组织的部门，由处理民生问题的民政部，更改为规管社会秩序的公安部，反映当局想进一步控制非政府组织的动机。

事实上，非牟利组织向民政部登记注册难过登天。曾在北京向民政部登记注册非牟利组织的曾金燕说，她根本无法成功登记，只能以商业机构的模式注册。但是，这注册身份既把非牟利的性质变为“牟利”，营运上既要缴交营业税，活动方面亦受到限制。

曾金燕： 社会机构跟大学等机构合作时，因为不是以非牟利机构的法律地位登记，在合作时会有很多的限制；另外，在帐务资源管理上，各方面也有限制的。

从事社会倡导性质或具有社会批判或研究意味的组织，遇到的限制就更大。以独立智库为定位，透过研究基础向施政者提建供意见的北京“传知行”负责人郭玉闪，营运智库7年后，于去年11月26日，突然被北京公安刑事拘留。公安原订于本月中决定是否起诉他及行政主管何正军“非法经营罪”，但是，公安在当天突然延后决定。

根据公安的起诉书指，郭玉闪利用至少4个来自德国、加拿大及美国的基金会、非政府组织及使馆提供的资金，从事“针对中国税制改革、教育平权、法制改革、社会民生等多个社会领域进行调研，撰写相关领域调研报告及文章，在大学等社会场所开办演讲会，编制演讲稿文集”。控罪更指，郭、何两人把调研报告及文集印刷成书发放，涉及非法出版的刊物逾19,000册。

不过，曾在传知行工作的多名人士，立即联署抗议，指刊物全是免费派发，并非谋利。该会提倡的研究调查，亦获得地方政府官员的参考，在一些议题如改革出租车管理问题上，更获主管部门邀请出席参与研讨会。对传知行负责人郭玉闪被公安狙击，苏小姐觉得做法是针对中、上层的组织管理者及学者。

苏小姐： 他（郭玉闪）的案例似乎告诉我们，现在的政府似乎跟以前有不同看法，不太容许，不接受这种互动。

她解释，郭玉闪过去的做法，一直与政府保持沟通及配合政府的要求，做事温和，藉此争取协商的空间。

但是，这做事的模式已不再获政府接纳。陈健民指，中国政府态度的改变，早已醒悟！

陈健民： 我想早已醒觉了。过往1年，整个领域或温和一点人，都明白是寒冬的公民社会，所以，毋须这事件（郭玉闪被捕）出现，我知道大家都已醒悟了。

陈健民说，公安最终以“非法经营罪”拘捕郭玉闪，反映公安是“砌生猪肉”。他的遭遇有标志性，最终能否避过检控的机会，陈健民不感乐观。

引发境外非政府组织不满情绪的“草案”，除加强监控外，条文中所讲的“活动”又没有清晰的定义；但是，要组织主管人及直接责任人承担法律责任及聘请工作人员或招募志愿者时，要经中国政府指定的单位办理相关条文。曾金燕认为，增加了境内工作者的风险，兼且含糊不清的法例，容让执法部门可选择性执法。苏小姐分析，“草案”反映中国政府近年间一股占上风的思维。

苏小姐： 政府里有某一些思维近年间似占了上风，就是维稳的思维。现在，是用政府的强制手段来进行维稳，盖过了其（社会）需要多种多样的社会服务需求。

她认为，若全盘依从政府的决定推行社会服务，社会里出现的问题或被忽视的社群就无法发声，无法引起社会重视。

针对境外非政府组织或基金会的立法行为，其实在加拿大、俄罗斯、印度及以色列早已出现。中亚国家爆发“颜色革命”后，中国政府检查非政府组织资金来源的说法甚嚣尘上，外汇管理局更于2009年下达新指令，从源头监管境外资金流入境内。清华大学非政府组织研究所副所长贾西津，较早时接受媒体访问时承认，立法的背景跟“颜色革命”有关。境外非政府组织在中国境内提供的社会服务，目的是否想推翻政权？苏小姐听后失笑，然后肯定地否认。

苏小姐： 这种想像实在太超前，跨了很多步，改善或改革现存的社会问题，甚至改革现存的一些社会制度，一些资源分配或一些权力分配的制度，这是否等于推翻政权呢？我觉得，这是应该好容易理解，不是的！

陈健民说，从事研究中国公民社会多年，他并未遇见有境外的基金会或非政府组织精心策划反对力量，推翻政府。相反，他见到的基金会如著名的美国福特基金会的合作伙伴，都是政府及大学。

陈健民： 絶大部份的美国基金会，用的钱都是花在（中国）政府身上，而不是草根非牟利团体，所以，他们（中国政府）现在这些指控完全没有根据。

中文大学副教授Anthony Spires较早时进行研究，发现2002至2009年间，进入中国境内的美国基金会资金逾4亿美元（约人民币24亿），金额超过百分之80是给予中国政府、中国政府资助的组织及学者身上，批予中国的草根非政府组织工作只得百分之5。

陈健民说，研究非政府组织的学者认同，从事社会福利服务的领域需要规范化，但是，方向是协助发展，而不是控制。中国政府由过去大力鼓吹境内的非政府组织成立，甚至把社工专业化的做法，其实是“收编”行为，让社会的服务范畴在其安全范围内发展，符合他早年在中国境内访问时常说的一句“第三部门越来越扩大”讲法。

陈健民： 第三部门会越扩越大，但是，公民社会就越缩越细，意思即是提供服务的、倚赖政府的，没有什么提倡所谓公共参与的这种组织，会越来越多。但是，当我们谈公民社会，还需要讲提倡公共参与，倡议一些新的社会政策，保护弱势群体，就会面对更大压力，所以，中国的第三部门越来越扩大，但是，公民社会就越来越缩细。

他说，境外非政府组织在中国境内提供社会服务是需要的，因为一些反映中国社会问题的弱势社群，如艾滋病或长期病患者，无法得到境内非政府组织积极援助，一些倡议性的工作如环保、劳工等问题，更是乏人问津。陈健民强调，非政府组织可避免权力集中的政府推行的政策适得其反。

陈健民： 部门只会按著自己的利益去推动政策，而那些政策未必最终对社会有好处，所以，需要社会力量去做至低限度两件事，即把社会的实情呈现出来，使制定政策时不会偏离社会的需要，此外，要有行动对政府腐败或偏差的行为提出警告。

他认为，公民社会就是需要肩负监督政府与讯息回馈的重要角色。香港社会服务联会，更为此于下周召开讨论会，准备就“草案”提交意见。其他的境外非政府组织，亦纷纷就有关“草案”表达意见。据人大官方网站指，“草案”现已接获逾400个意见回应，但是，却远低于已接获逾千项意见的“种子法”修订草案。