앵커: 최근(22일) 한국 외교부 당국자는 차기 한미 방위비분담금 협상(SMA·Special Measures Agreement)이 이르면 9월 중순 시작할 것으로 전망한다고 밝혔습니다.
지난 3월 한미 양측은 협상의 유효기간을 5년에서 1년으로 임시 축소하고, 올해 한국이 부담해야 할 방위비분담금을 지난해보다 8.2% 인상하는 데 합의를 본 바 있는데요.
도널드 트럼프 대통령의 현 미 행정부는 미군이 주둔하는 동맹국에 대한 방위비분담금 증액 요구를 적극적으로 이어나갈 것이라는 점을 꾸준히 시사해왔습니다.
이와 관련해 대북 협상국면에서 요동치는 동아시아의 안보 정세에 맞물린 다가오는 방위비 협상에서 한미 동맹의 균열이 생길 수도 있다는 우려도 이어지고 있습니다.
[RFA 특별기획: 요동치는 동북아 안보]
오늘은 이번 특별기획의 마지막 편인 네 번째 시간으로, 한덕인 기자가 미국 육군 특수작전사령부(USASOC) 전략팀장을 지낸 미국 민주주의수호재단(FDD)의 데이비드 맥스웰(David Maxwell) 선임연구원과 한미경제연구소(KEI)의 카일 페리어(Kyle Ferrier) 학술국장과 방위비분담금 협상과 관련해 각각 따로 진행한 심층 인터뷰를 정리했습니다.
기자: 미 행정부는 해외 주둔 미군의 방위비분담금을 새롭게 추산하는 '글로벌 리뷰'를 조만간 마무리 짓고 도출된 내용을 토대로 향후 동맹국과의 방위비분담 협상에 적용할 것이라는 점을 시사해왔습니다. 또 최근 주요 미 행정부 인사들이 한국이나 일본 등을 자주 방문하는 모습이 나타났는데요, 현시점에 미 행정부가 앞서 밝힌 방위비와 관련한 공정성에 대한 최종 검토를 마쳤다고 평가할 수 있을까요?
데이비드 맥스웰: 저는 그 '글로벌 리뷰'가 실제로 끝났는지에 대해 직접 아는 바는 없습니다. 하지만 현 미 행정부가 그러한 검토를 마치고 이에 기반한 권장 사항에 따라 행동하는 것처럼 보이는 건 사실입니다.
방위비분담금과 같은 사안을 동맹관계에서의 공통된 가치와 이익, 그리고 전략에 기반하는 게 아니라 오직 하나의 거래를 성사시키기 위해 추진하는 듯한 모습은 분명 문제가 있다고 생각합니다.
국가안보에 대한 대차 대조표(balance sheet)를 만들어 낸다는 것 자체가 어불성설이기도 합니다. 특히 동맹국들이 미군 주둔에 얼마만큼의 금전적 기여를 하는지만을 따지며 입장을 이어나갈 때는 더욱 말이죠.
저는 이러한 관점이 미국의 국가안보와 외교정책의 토대로서 옳지 못하다고 생각돼 우려됩니다.
카일 페리어: 그러한 검토가 실제로 이뤄졌다고 단정 짓기도 애매하다고 생각됩니다.
특히 무역과 같이 트럼프 행정부가 유난히 활발한 행보를 보여온 다른 사안들을 살펴보면, 기존의 북미자유무역협정(NAFTA)을 대체하는 미국·캐나다·멕시코 협정(USMCA)나, 중국과의 무역전쟁 등을 다룰 때 현 정부는 사안에 대한 재검토를 진행하는 듯한 모습을 잠시 나타내긴 하지만, 결국은 이와 상관없이 원하는 방향으로 결정을 내려왔습니다.
미중 무역전쟁으로 예를 들자면, 미 정부는 앞서 중국에 대한 관세조치는 끔찍한 생각이라고 주장하는 많은 미국 기업들의 조언을 고려하겠다고 밝혔지만, 결국은 관세조치를 밀고 나갔습니다. 또 추가관세 조치를 논의하는 시점에서도 기업들의 우려를 참고하겠다고 했지만 결국엔 조치를 강행했었죠.
그래서 사실상 행정부는 사안에 대한 결정을 내려야 할 때 결국은 독자적인 진로를 택하는 모습을 보여왔습니다. 또 이러한 특징은 미 동맹국과의 방위비분담 협상에서도 나타나고 있습니다.
기자: 미국 내 일부 전문가들은 미 행정부가 한미 분담금협상을 선례로 삼아 향후 일본, 또는 독일과 같은 타동맹국과의 방위비협상에서 이를 적용하려 한다는 주장을 제기했는데요. 어떻게 생각하시나요?
데이비드 맥스웰: 매우 그럴듯하다고 생각합니다. 저는 실제로 그러한 시험이 지난 방위비협상부터 시작됐다고 생각합니다. 지난 협상에서 미국은 한국에 미군 주둔 비용을 100%까지 요구하는가 하면, '주둔 비용+50(cost plus 50)' 공식을 주장하기도 했다고 알려졌는데, 증액 요구와 관련해 소위 간을 보기 위한 시험(testing the water)은 지난 협상부터 시작된 것 같습니다.
당시 한국이 1조원을 넘어서는 방위비분담금 증액에 동의한 이유는 트럼프 대통령이 분담금협정을 마무리하지 않은 채 하노이로 향하는 것을 우려했기 때문이라고 생각됩니다.
하지만 지금도 한국과의 방위비 협상이 하나의 시험대로 여겨질 가능성은 충분히 있습니다.
앞서 존 볼턴 보좌관이 한국에 기존 분담금의 다섯 배인5조원 수준까지 요구했다는 소식이 전해진 것처럼 미 행정부 내에서는 한국에 대한 이런 식의 강압적인 증액 요구가 충분히 먹힐 수 있다고 생각하는 사람들이 분명 존재한다고 봅니다.
미국의 과도한 증액요구에 우선은 한국이 분명 강하게 반발하겠지만, 결국은 북한의 위협, 또는 주한미군에 대한 의존성을 고려할 때 결국은 미국의 요구를 받아들여야 할 것이라고 가정하면서 말이죠.
하지만 그러한 추정을 실제라 가정하며 협상을 추진하려는 것은 동맹국을 대하는 데 있어 매우 끔찍한 자세라고 생각합니다.
분명 미 행정부 내에는 한국에 주한미군 주둔에 대한 엄청난 금액(an exorbitant amount)을 충분히 강요할 수 있다고 믿는 사람들이 있으며, 향후 이러한 협상 내용을 지렛대(lever)로 사용해 일본이나 기타 동맹국에도 훨씬 더 많은 분담금을 받아내려 할 수 있다고 봅니다.
카일 페리어: 거의 그렇다고 할 수 있을 것 같습니다. 볼턴 보좌관이 최근 한국이나 일본을 방문했을 때 미국은 방위비 증액 요구를 준비하고 있다는 점이 드러났죠. 기존 액수 다섯 배 수준의 증액 요구가 있을 것이라는 소식도 있었고요.
특히 미일 방위비분담 협상은 내년에 시작되지만, 볼턴 보좌관은 일찍이 한 발 앞서 일본을 방문해 분담금 증액 요구 입장을 내놓았다고 알려졌죠.
한국, 일본뿐만 아니라 나토(NATO) 동맹국가 등 모든 미국의 주요 동맹국들이 더 공정한 몫을 지불하라고 트럼프 행정부로부터 압박받고 있는 것으로 나타나고 있습니다.
그래서 저는 이 모든 것이 같은 현상의 일부라고 믿습니다. 현 미 행정부가 동맹의 역할에 대해 가진 견해나, 미국이 해외에서 얼마나 관여해야 하는지, 그리고 해외 주둔 비용으로 미국이 얼마나 지출해야 하는지 등을 포함한 모든 관점들에 대해서 말이죠.
기자: 한국 협상단과의 만남에서 이러한 방위비분담금 증액을 요구하는 것에 대해서는 어떻게 생각하시나요?
데이비드 맥스웰: 이렇게 말씀드릴 수밖에 없다는 사실이 안타깝지만, 정당화될 수 없다고 봅니다. 최악의 경우, 과도한 요구는 한미 동맹을 깨뜨릴 수 있으며, 그렇게 된다면 미국의 안보관점에서도 매우 큰 타격이 될 것입니다.
한국에 미군이 주둔하는 근본적인 이유를 심각하게 고려해 볼 필요가 있는데, 그 이유는 단순히 한국을 방어하기 위한 것만은 아닙니다. 미군이 그곳에 주둔하는 이유는 순전히 한국의 안보상황을 돕기 위하는 선한 마음에서 나온 게 아닐뿐더러, 서비스를 제공하는 대가로 자금을 조달하기 위함도 아니라는 점을 이해할 필요가 있습니다.
미군이 한국에 주둔하는 이유는 그것이 미국의 국익에 부합하는 일이기 때문입니다.
사실상 미국은 한반도에서의 어떠한 전쟁도 마주할 여유가 없습니다. 심지어 미국이 참여하지 않는 남북 간의 전쟁이라 해도 같은 이야기입니다. 한반도에 전쟁이 일어나거나 또는 북한 정권의 체제가 불안해지는 것은 세계 경제에서 두 번째, 세 번째, 열한 번째로 부유한 중국, 일본, 한국에 심각한 타격을 입히게 됩니다. 그렇게 된다면 자연스럽게 미국의 경제도 심각한 타격을 받게 될 것입니다. 그렇기 때문에 미국도 자국의 이익을 위해 한반도에서의 갈등이나 전쟁을 저지하려 노력을 쏟는 것이라 할 수 있습니다.
과거 한국으로 망명한 황장엽 전 북한 노동당 비서가 앞서 북한의 공격을 저지하는 유일한 사안은 한국에 주둔하는 미군이라고 주장한 바 있듯이, 2만8천500명의 미군 병력을 통해 동아시아에서의 억지력과 안정을 유지할 수 있다는 점은 미국의 관점에서 절대로 비싼 게 아닙니다.
또 많은 이들이 간과하는 사안이 있는데, 만약 한국에 주둔하는 모든 미군병력이 미국에 배치돼야 하는 상황이 온다면 미국은 모든 비용을 스스로 감당해야 할 것이며, 정말로 큰 문제는 그러한 병력을 배치할 마땅한 장소 또한 없다는 점입니다. 미국은 수억 달러의 세금을 걷어 해당 병력들이 주둔하기 위한 시설을 마련해야 할 것이며, 아예 그런 병력 체제 자체가 사라질 가능성도 있습니다. 그렇게 된다면 미국의 안보상황도 악화된다고 할 수 있겠죠. 더불어 일본 지역에 배치된 수많은 전함과 병력을 유지하는 것도 더 힘들어질 겁니다.
통상적으로 방위비분담금과 관련해 주둔국(host nations)은 주둔비용(station cost)의 75%를 지불하는 것이 일반적이었고, 한국은 주둔비용의 절반가량을, 일본은 항상 75%를 내왔습니다.
하지만 최근 트럼프 대통령이 꺼내는 이야기는 완전히 다른 사안입니다. 그는 미국이 전략자산(strategic assets)을 배치할 때 드는 운영비용(operational costs)까지 한국이 지불해야 한다고 주장하고 있습니다. 그렇지만 괌에서 훈련하든 캘리포니아에서 훈련하든, 또는 한국에서 훈련하든 미국 입장에서 드는 비용은 거의 같습니다.
카일 페리어: 작년을 기억하신다면, 당시 150-200% 인상 수준의 증액 이야기가 나왔을 때도 많은 사람들은 말이 안 되는 요구라고 생각했었죠.
제 자신을 비롯한 많은 사람들은 당시 그 수준의 증액요구도 절대 정당화될 수 없는 것이라 생각했습니다. 하지만 5조원을 요구하는 수준의 증액 요구는 다른 차원의 이야기입니다.
저는 지난번 150-200% 증액 요구도 정당화될 수 없다고 생각했기 때문에 그 정도의 수준이 어떻게 합리화될 수 있는 것인지 사실 짐작이 가지 않습니다.
하지만 통상적으로 협상에서 한쪽이 우위에 있다고 받아지는 경우, 강한 쪽은 이런저런 이유로 상대방에게 더 많은 돈을 계속 요구할 수도 있습니다.
지난번에는 양측이 미국의 200% 인상 요구에 훨씬 못 미치는 8%의 인상에 합의를 보긴 했지만, 다가오는 협상에서는 8%가 되든, 10%가 되든 트럼프 대통령은 항상 더 많이 요구할 것이 분명하고, 그것이 그의 방식인 듯합니다.
판이 다시 짜지지 않는 이상 이 문제는 사라지지 않을 겁니다.
지금까지 한미 간에는 한국이 미국에 기여하는 실질적인 비용과 이익, 그리고 미국의 관점에서 한반도에 미군이 주둔하는 데 드는 비용에 관한 논의가 주로 이뤄져 온 것으로 보입니다.
몇 백억이니, 몇 조니 이런저런 이야기가 오가지만 한미 동맹관계에서의 진정한 가치는 사실 환산할 수 없을 정도로 크다고 생각됩니다. 다른 관점에서 볼 때는 몇 십조 혹은 몇 경이될 수도 있는 것이죠.
또 미국 정부는 더 큰 증액 요구에만 집중하는 와중에 잃어버릴 수 있는 것의 규모가 단기적인 이익보다 훨씬 클 수도 있다는 점도 인지해야 할 것입니다.
가까이 있어 보이는 더 많은 돈에 집착하는 와중에 견고한 동맹으로 인해 향후 얻을 수 있는 장기적인 경제적 이익이 손실될 수 있다는 겁니다. 하지만 지역적 협력과 안정 등의 불안정으로 인한 손실은 주로 일이 터지고 난 후에야 적나라하게 드러나는 편이 없지 않기 때문에 미 행정부는 더욱 폭넓은 관점으로 한미 관계를 이어가야 합니다.
현재 방위비분담금과 관련해 미국 측의 문제는 협상의 과정에 있는데, 현 미 정부가 추구하는 노선은 잠재적으로 미국의 신용을 위태롭게 함은 물론 미국과 한반도의 장기적인 안보 이익에도 손상을 줄 수 있으며, 결과적으로 경제적으로 비용이 더 많이 들어가는 결과를 초래할 수도 있으므로 확실히 주의를 기울일 필요가 있습니다.
기자: 최근 미국은 한국에도 호르무즈 해협에 파병 요청을 했다고 알려졌는데요, 최근 급격히 변화하는 지역 안보 상황 속에 미국이 인도태평양, 남중국해, 호르무즈 해협 전략 등 지역적 안보 전략의 이행을 빌미로 분담금 증액 요구의 타당성을 제시할 수도 있는 건가요?
데이비드 맥스웰: 아니요. 만약 한국이 호르무즈 해협에 파병할 것으로 결정을 내린다면 그것은 국가안보에 대한 한국의 독자적인 결정입니다.
한국은 앞서 아프리카에서 해적퇴치 작전을 수행하거나, 이라크, 아프가니스탄, 동티모르 등에서 한미 양국의 이익에 부합하는 작전에 파병 결정을 내린 적이 있습니다.
이러한 사안에 대한 근본적인 문제는 앞으로 한미 동맹이 순수히 금전적으로 다뤄질 것인지 아니면 개인의 자유와 해방을 지향하는 양국의 공통된 가치관에 의해 좌우될 것인지를 구분 짓는 데 있다고 봅니다. 민주주의와 자유시장경제, 그리고 인권을 진정 추구할 것인지 말입니다.
공통된 가치관(shared values)은 물론 북한과의 전쟁 혹은 정권의 붕괴를 대비하기 위한 양국의 관심사에 어떻게 부합하는지도 고려할 필요도 있고요. 또 궁극적으로 북한과 맞서야 하는 상황이 온다면 어떻게 승리를 쟁취할 것인지 등 말이죠.
그런 것들이 제가 앞서 언급한 공통된 가치, 관심, 그리고 전략에 대한 것입니다.
그리고 우리는 미국의 관점에서 무엇이 우선순위에 있는지에 대한 정확한 결정을 내리고 행동에 옮길 필요가 있습니다.
카일 페리어: 한미 군사동맹의 가장 큰 경제적 가치는 한국이 미국에 지불하는 금액에 있는 게 아니라, 지역적 안정을 유지함으로써 미국이 취할 수 있는 장기적인 안보 이익에서 나온다는 것을 이해해야 합니다.
물론 미 행정부는 중국의 강압을 저지하고 자유롭고 열린 인도태평양(FOIP)이나 항해의 자유를 추구하는 데 있어 이러한 점을 충분히 이해하고 있다고 생각됩니다.
하지만 유난히 한국에 관해서 논의할 때는 이중 잣대(double standard)를 들이대고 있는 것도 사실이라 생각됩니다.
중국에 대항하기 위해 더 많은 군사적 자원을 남중국해 쪽으로 요청하는가 하면 주한미군에 대해서는 철수까지 고려하고 있다며 으름장을 놓으며 상반된 입장을 보이고 있습니다.
상당히 분명한 이중잣대라고 생각하지만, 그러한 유일한 이유는 트럼프 대통령의 우선순위 서열에서는 동맹의 비용에 관한 사안이 자유롭고 개방적인 인도 태평양을 확보하는 것보다 더 높은 데 있기 때문일 수도 있다고 봅니다.
기자: 아시다시피 원래 5년마다 진행하던 방위비분담금 협상의 유효기간이 지난 협상을 계기로 1년으로 줄어들었죠. 이번 협상에서도 그렇게 유지될 것으로 보시나요?
데이비드 맥스웰: 말씀하신 그런 부분은 매우 중요하고 상세히 논의돼야 할 사안이라 생각됩니다.
그리고 그러한 점은 제가 앞서 미 행정부가 한국의 과도한 증액 요구와 관련해 한국의 간을 보고 있다고 말씀드린 점에 신빙성을 더한다고 생각합니다.
앞서 미국이 제기한 ‘주둔 비용+50’ 공식이 한국과의 협상에서 받아들여지지 않았기 때문에 다시 한번 더 많은 요구를 하기 위해 유효기간을 1년으로 단축시켜 다음 협상을 하루빨리 앞당긴 것이죠. 그래서 1년이란 유효기간은 더 많은 분담금을 얻어 내기 위한 단기적인 전략이었다고 생각합니다.
최소 5년의 유효기간을 지니고 협상을 진행하는 게 맞다고 봅니다 왜냐하면 협상을 마무리 짓기 위해 소요되는 시간은 주로 1년이 넘기 때문이죠.
그래서 저는 빠른 시일 내에 그러한 부분이 제대로 논의될 수 있길 희망하며, 용병에 대한 사안을 다루는 태도가 아닌 동맹관계를 진정 확고히 하는 데 집중하는 태도로 양측 간 논의가 이뤄질 수 있길 바랍니다.
카일 페리어 : 제 생각엔 미국 정부는 원하는 증액 규모를 얻어낼 때까지 방위비분담금을 이슈화시키며 매년 협상을 진행하기 원할 것으로 봅니다.
하지만 현 행정부가 한국 정부에 요구하고 있다고 알려진 것들은 많은 부분이 비현실적이고 충분히 고려되야할 부분들이 누락되는 점도 적지 않다고 생각합니다.
한국이 국방비를 대폭 늘렸다는 사실은 물론, 한국이 제공하는 추가적인 혜택들은 미국의 분담금을 추산하는 회계법에 포함되지 않았습니다. 의도적으로 그러한 부분에 대해 상세한 논의를 멀리하는 부분도 적지 않다고 봅니다.
‘주둔비 + 50’ 공식은 물론 5조 수준의 증액 요구는 이에 대한 합리성에 의문을 갖지 않을 수 없는 게 사실입니다.
그래서 미국이 한국에 거대한 수준의 증액 요구를 이어나가는 것은 한국이 과도한 증액에 대해 합의를 꺼릴 것을 알기 때문에, 매년 협상을 진행해 증액의 빈도를 높이길 원한다는 점을 암시한다고 생각합니다.
기자: 다가오는 한미 방위비분담 협상이 잘 끝날 수 있을 거라 보시나요? 아니면 회의적이신가요?
데이비드 맥스웰: 한국은 매우 특출난 협상가들을 지녔습니다. 방위비분담 협상은 매우 골치 아픈 협상이지만 지금까지 한국이 협상해 온 행보를 지켜볼 때 그들의 노력과 능력을 매우 높이 삽니다.
트럼프 대통령에게 조언을 제공하는 보좌관들이나 미 국무부의 협상가들은 이러한 복잡한 사안들에 대해 상세히 이해하고 있다고 봅니다. 하지만 그들은 대통령과 그의 가까운 측근들의 관심사에 부합하는 방식으로 협상을 진행해야 하기 때문에 더더욱 힘든 측면이 있다고 봅니다. 강압적인 태도로 한국을 설득할 수 있다고 믿는 정부 당국자들의 영향력 때문에 말이죠.
방위비분담금에서는 조금 벗어난 사안으로, 한국은 이미 캠프 험프리스로 주한미군 이전에 드는 전체 비용인 약 100억 달러($10.7 billion)의 93%를 부담하기도 했습니다. 캠프 험프리스는 전 세계에서 미국 땅 밖에 있는 미군기지 중 가장 큰 규모를 지녔죠. 또 한국은 국내총생산(GDP)의 2.6%에 달하는 수준을 국방비에 지출하고 있으며, 그것은 미국을 제외한 어느 나토(NATO) 동맹국들이 지출하는 수준보다 높습니다. 뿐만 아니라 한국은 2012–2016 사이에 200억 달러($20 billon)에 달하는 돈을 미국의 국방 물자를 구입하는 데 쓰기도 했고, 그 이후에도 더 많은 지출을 이어나갔죠.
동맹관계에서 금전적인 부분(transactional nature)을 논한다고 해도, 한국은 미국의 군사력과 미국 내 관련 기업들에게 엄청난 기여를 해 온 겁니다. 그러므로 우리는 그런 부분을 절대 무시하고 넘어가선 안됩니다. 하지만 현시점에 트럼프 대통령은 재선과 당파적 목적을 달성하기 위해 가시적인 업적이 필요하고 그런 부분은 동맹을 위험에 빠뜨릴 수 있습니다.
카일 페리어 : 한미 간 공통된 가치관과 견고한 공조를 통해 양측이 얻는 경제적 이익에 대해 심사숙고하고 판을 다시 짜지 않는 이상 이번 12월 이전에 양국이 최종적인 해결책에 도달하기는 힘들 것으로 예상됩니다.
하지만 동시에 한미 동맹 자체에 대해서는 다소 낙관적이라 말하고 싶습니다. 한미 동맹은 많은 것을 함께 겪었고, 상당히 견고하다는 점이(quite resilient) 증명돼 왔습니다.
그렇다고 그러한 관계가 어느 쪽에서도 당연히 받아들여져서는 안 됩니다.
관계는 변하고, 동맹은 변합니다. 하지만 미국은 지금 이 시점에 한국과의 관계에서 근본적인 토대를 바꿀 때가 아니라는 점을 인식해야 합니다.
기자 : 네 두 분 모두 오늘 말씀 감사드립니다.