万延海评论:全球基金冻结中国艾滋病项目资金拨款

全球基金继2010年11月份暂停拨付中国艾滋病项目资金后,上周在北京再次宣布冻结中国全球基金艾滋病项目资金拨款,直到中国处理好草根民间组织资金拨付比例。中国政府承诺按照全球基金要求进行项目整改。

2011-05-23
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全球基金全称是全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金,在联合国框架下运作,但独立于联合国机构运作。全球基金是全球化时代人类处理公共卫生危机的一个金融机制,是全球公共卫生治理的一个尝试。全球基金2002年开始发出第一次项目招标。

中国先后于2003年获得全球基金第三轮艾滋病项目赠款、2004年获得第四轮艾滋病项目赠款、2005年获得第五轮艾滋病项目赠款、2006年获得第六艾滋病项目赠款、2008年获得第八轮艾滋病项目赠款。第三轮项目5年期结束后,中国获得全球基金滚动项目赠款,中国被全球基金认为执行项目良好,自动再获得5年项目赠款。

中国于2008年整合了所有几轮项目赠款以及第三轮滚动项目赠款,形成目前的中国全球基金艾滋病项目,所谓中国全球基金艾滋病项目滚动整合项目,在6年时间内将获得5亿美元赠款,用于艾滋病防治工作。

全球基金强调艾滋病防治工作中政府和公民社会的合作伙伴关系,包括在全球理事会、国家项目管理协调委员会、项目执行工作和对全球基金项目监督上。中国虽然自2003年每次提交项目申请时,都会强调项目执行过程的草根组织参与和社群参与,但实际在执行过程中,却大打折扣。2004年第三轮项目执行第一年,在河南省等项目7个省份,基本没有资金拨付给草根民间组织。2005年后,情况有所好转,但提供给草根民间组织的比例依然很少,远远少于其项目书上面所说的比例。

除政府腐败、不信任草根民间组织外,中国卫生部门也用项目资金收买民间组织,听话的组织就给点钱,但给大多数组织的资金很少,不听话的,就给你找麻烦,或者想办法不给钱。

中国卫生部门欺骗全球基金的办法有如下几种:

第一,    在项目书上,把草根民间组织和社群参与说得很好和很多。为拿到项目,也把官方非政府组织和草根组织分开来计算资金比例,但当项目获得批准后,就把官办非政府组织和草根组织合起来计算,把给草根组织的份额挪给官办机构,但给全球基金报告依然显示是给民间组织的,但官办组织和草根组织是有天壤之别的。

第二,    在国家层面,政府扶持一些帮助自己说话的组织,来对付独立的组织,来代表草根民间组织,也让这些组织在国际上为自己说话。

第三,    在基层,卫生部门纷纷成立假冒或虚拟的组织,贪污全球基金的款项。2008年底,笔者去天津访问,一个郊区卫生部门就扶持一个为女性性工作者提供健康服务的组织,其实就是卫生部门自己的工作人员假冒的。

第四,    全球基金也给一些资金给草根组织,用于社群健康工作,但资金往往很少,只能干活,组织却无法生存和发展。基层政府也选择性给钱,基本看关系,而不是看工作成绩。

导致上述情况的原因是多方面的。除中国政府的腐败和专制外,全球基金本身也要承担责任。全球基金审批项目主要看项目书,而不考虑各国相关腐败情况的透明指数。中国政府每次都邀请国际专家来帮助起草项目书,项目书写得漂亮,就可以拿到钱。全球基金项目评估,主要看各种统计表格,而不重视社群组织反映的很多问题,对项目透明情况也不是很重视。全球基金并无项目人员在中国监督落实项目执行情况,因为语言的原因,对项目执行过程产生的诸多问题,全球基金并不敏感和掌握。

在诸多原因下,全球基金最后决定冻结中国艾滋病项目资金,对中国艾滋病防治工作产生巨大影响。草根民间组织中,对冻结资金拨款也是反响不一。但不管怎样,中国政府需要思考自己本国的艾滋病防治策略了。这么大一个国家,经济上富有,本来应该给全球基金捐款,却依赖全球基金赠款来维持国家艾滋病防治工作经费,策略上无论如何是失败的。失去这些资金是小事,耽误中国艾滋病防治工作是大事,政府部门也不反思国家艾滋病防治策略,就更是大事。

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