“Quyền dân sự” trong Luật Dân sự 2005 và “quyền sử dụng đất” trong Luật Đất đai 2013

Luật Dân sự 2015 quy định về quyền dân sự

Luật Đất đai 1993 và 2003 vẫn bảo vệ “quyền sử dụng đất” của người dân. Luật Dân sự 2005 tiếp tục bảo vệ quyền này. Nhưng từ phiên bản Luật Đất đai 2013, bất chấp Luật Dân sự 2005 vẫn còn hiệu lực, đã làm cho “quyền sử dụng đất” trở nên mong manh hơn bao giờ hết.

Điều 9, Bộ Luật Dân sự 2005 thay thế cho phiên bản 1995, quy định về “Nguyên tắc tôn trọng, bảo vệ quyền dân sự” như sau: “Tất cả các quyền dân sự của cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác được tôn trọng và được pháp luật bảo vệ.”

Tiếp đó, Khoản 2 Điều 710 của Bộ Luật này quy định về “bồi thường thiệt hại do đất bị thu hồi” như sau:

“Trong trường hợp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất đang có hiệu lực nhưng do nhu cầu về quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế mà Nhà nước thu hồi đất thì hợp đồng thuê quyền sử dụng đất chấm dứt trước thời hạn.”

Như vậy Bộ Luật dân sự 2005 đã quy định sao cho không mâu thuẫn với Luật Đất đai trước đó (2003). Theo Bộ Luật Dân sự 2005 này, đất đai chỉ bị thu hồi để phục vụ cho hai trường hợp: một là “quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”, và hai là “phát triển kinh tế”. Mục đích “phát triển kinh tế” đã được bổ sung so với Bộ Luật dân sự 1995. Như trên đã nói, mục đích “phát triển kinh tế” này tuy mơ hồ nhưng không mâu thuẫn với quy chế được nêu trong Điều 40, Luật Đất đai 1993 trước đó: chỉ thu hồi đất phục vụ cho các dự án kinh tế “của Chính phủ” (Khoản 1), còn các dự án sản xuất kinh doanh thì “không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất” mà “nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân.” (Khoản 2).

Quy chế “thu hồi đất” trong Luật Đất đai 2013

Luật Đất đai hiện hành (ban hành từ năm 2013) quy định về “thu hồi quyền sử dụng đất,” cho phép nhà nước “thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.” (Điều 62).

Điều luật này cũng giống như Luật Đất đai 2003, chủ yếu tập trung vào những “lợi ích quốc gia, công cộng” như  các trường hợp thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư, các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).  

“Lợi ích quốc gia, công cộng” ở đây cũng bao gồm cả “xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước”, “xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực…”.

Tuy nhiên, điều luật này đã lồng vào một chi tiết mới của cái gọi là “lợi ích quốc gia”. Theo đó, “lợi ích quốc gia” giờ đây bao gồm cả “dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới” do cấp tỉnh phê duyệt. (Khoản 3.d), và Khoản 4, “dự án không sử dụng vốn đầu tư công thuộc đối tượng áp dụng ưu đãi đầu tư đặc biệt theo quy định của pháp luật về đầu tư.”

“Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới” trong Luật Đất đai hiện hành (2013) đã không còn được phân biệt rạch ròi là dự án công “của Chính phủ” hay là dự án “sản xuất kinh doanh” của tư nhân, như đã phân biệt rõ trong phiên bản 2003. Còn dự án tư nhân thì được diễn đạt bằng uyển ngữ: “Dự án không sử dụng vốn đầu tư công”.

Luật Đất đai 2013: mâu thuẫn ngay trong cùng một văn bản luật

Ở Luật Đất đai 2013 (hiện hành) có sự mâu thuẫn ngay trong điều khoản quan trọng nhất với dân: thu hồi đất. Nhưng lợi thế thuộc về chủ đầu tư bất động sản.

Điều 73 lại khuyến khích không áp dụng quy chế thu hồi đất trong các dự án kinh doan tư nhân mà hai bên chủ đầu tư và người dân “tự thỏa thuận”:

“Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh.” (Khoản 2).

Nhưng Điều 62 trước đó lại viết sao cho “lợi ích quốc gia, công cộng” bao gồm cả các dự án kinh tế tư nhân, và quy chế thu hồi đất áp dụng cho cả trường hợp này.

Mặc dù hai điều 62 và 73 mâu thuẫn nhau trong cùng một văn bản luật, quy chế thu hồi đất vì “lợi ích quốc gia, công cộng” ở Điều 62 có sức mạnh pháp lý hơn hẳn điều còn lại. Bởi vì cơ chế “tự thỏa thuận” ở đây chỉ ở mức “khuyến khích”, còn cơ chế “thu hồi đất” vì “lợi ích quốc gia, công cộng” là một quy chế gắn liền với nguyên tắc của Nhà nước XHCN (đất đai là “sở hữu công”). Và cũng từ Luật Đất đai 2013 (hiện hành), các nguyên tắc “cưỡng chế thu hồi đất” của người dân cũng được quy định khắc nghiệt hơn.

Như phân tích ở các phần tiếp theo, tất cả những mâu thuẫn này của Luật Đất đai hiện hành không những được giữ nguyên mà còn sửa đổi sao cho khắc nghiệt hơn với người dân.

Trao đổi với RFA, Giáo sư Đặng Hùng Võ cho biết:

“Khi xây dựng Luật Đất đai 2013 song hành với xây dựng Hiến pháp 2013, câu chuyện nhà nước thu hồi đất lại được đặt ra để thảo luận. Rất nhiều ý kiến bác bỏ khái niệm “Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục phát triển kinh tế”. Vậy nên Hiến pháp 2013 đã quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” (Khoản 3, Điều 54).

Luật Đất đai 2013 lấy nguyên quy định này của Hiến pháp và chi tiết hóa bằng một danh sách rất dài các loại dự án được Nhà nước thu hồi đất mà chẳng ăn nhập gì với quy định nguyên tắc của Hiến pháp. Trong các loại dự án được Nhà nước thu hồi đất, có rất nhiều loại dự án cũng chỉ vì mục tiêu lợi nhuận tư nhân của nhà đầu tư.

Nhiều chuyên gia cũng đã bình luận rằng ngữ cảnh “uyển ngữ pháp lý” hay “nói vậy mà không phải vậy” lại chi phối pháp luật đất đai về cơ chế Nhà nước thu hồi đất.

Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 tại Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản khoá XIII về “tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” đã có yêu cầu “Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Nội dung như vậy cho thấy các cơ quan lãnh đạo cấp cao đã nhận ra quy định về Nhà nước thu hồi đất của Luật Đất đai 2013 thiếu cụ thể, thiếu rõ ràng, có thể gây tình trạng lạm dụng quyền lực để mưu lợi cá nhân.”

Xếp loại “lợi ích công”: thiếu cơ quan đánh giá độc lập

Một cựu quan chức của một tổ chức quốc tên không muốn nêu tên chia sẻ với RFA nhận xét của mình về quá trình sửa đổi luật đất đai.

Nhận xét chung là Luật đất đai qua nhiều lần sửa đổi cho đến dự thảo mới năm 2022 không có gì thay đổi về nguyên lý cơ bản: Đất đai thuộc toàn dân nhưng cơ bản là thuộc người cầm quyền trong Chính phủ và Đảng (nói chung và cụ thể là người cầm quyền) vì dân chỉ có quyền sử dụng đất, không có quyền sở hữu, còn  người cầm quyền được quyền tước quyền sử dụng của người này giao cho cho người khác.

Người cầm quyền lấy lại quyền sử dụng đất của tư nhân có hai mục đích:

(a) Vì lợi ích công (quốc phòng an ninh, xây hạ tầng cơ sở công ích như đường xá, cầu cống, công viên, nhà thương, trường học phục vụ lợi ích công

(b) Vì lợi ích kinh tế tư (lấy của tư nhân này giao cho tư nhân khác).  Lợi ích kinh tế tư cần được định nghĩa là thuộc sở hữu tư như xây khu công nghiệp tư, hay nửa tư nửa công.

Hiện nay, với trường hợp (a) thì hầu như các phiên bản Luật từ trước đến nay đều cho phép nhà nước định giá bồi thường và nếu người dân không chịu thì cưỡng bách. Dự luật 2022 có vẻ cho dân bàn bạc nhưng cuối cùng người quyết định vẫn là quan chức nhà nước (rất rõ ở Điều 74, 75. 76 phiên bản Dự Luật 2022 trên website Chính phủ.)

Một bộ luật đúng đắn đòi hỏi phải có một cách làm khác: Cần cơ quan đánh giá độc lập xem xét công trình có thuộc phạm vi lợi ích công hay không và giá bồi thường có dựa vào giá thị trường hay không. Trong trường hợp tư nhân không chịu, họ hoặc nhà nước có quyền đưa ra tòa án xem xét giá đền bù mà cơ quan độc lập đó dùng có phải là giá thị trường không và bên bị thiệt có quyền trình bày trước tòa mức giá do chuyên gia bên bị thiệt đưa ra. Tòa án sẽ quyết định, và dựa vào quyết định của tòa, chính phủ có quyền cưỡng chế. Nhưng với trường hợp (b), tức là thu hồi đất vì lợi ích kinh tế của tư nhân, Dự luật và Luật cho đến nay vẫn áp dụng không khác gì trường hợp (a), tức là thu hồi đất vì “lợi ích công”.

Ở phần tiếp theo, RFA sẽ phân tích quy chế “thu hồi đất” trong Dự luật Đất đai sửa đổi 2022.