Quy chế “thu hồi đất” của Dự luật Đất đai vi phạm Luật Dân sự 2015

Luật Dân sự quy định những vấn đề nguyên tắc, bao trùm từng lĩnh vực đời sống dân sự cụ thể. Vì vậy, nó là điểm quy chiếu để xây dựng từng bộ luật chuyên ngành. Nhưng Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay vi phạm quy chế quan trọng nhất của Bộ Luật Dân sự 2015 hiện hành: quy chế về “quyền dân sự”. 

“Quyền dân sự” trong Luật Dân sự 2015

Khoản 2, Điều 2, Bộ Luật Dân sự mới có hiệu lực từ 2015 (sửa đổi so với bộ luật năm 2005) đã quy định rõ hơn về “quyền dân sự” như sau:

“Quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

“Quyền dân sự” trong luật này bao hàm cả “quyền sử dụng đất.” Trong luật này “quyền sử dụng đất” được đề cập 37 lần.

Bộ Luật dân sự 2015 như vậy khoanh vùng hai phạm vi “quyền dân sự” cũng như “quyền sử dụng đất” có thể bị hạn chế là “quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội,” và “đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Như vậy, “quyền sử dụng đất”, với tư cách là một “quyền dân sự,” cũng chỉ bị hạn chế trong ba trường hợp: một là quốc phòng, an ninh quốc gia; hai là trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội; ba là sức khỏe của cộng đồng.

“Thu hồi đất” với lý do kinh tế như “xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới” do tư nhân thực hiện đã bị Luật Dân sự hiện hành loại trừ.

Giáo sư Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường - giải thích một cách cặn kẽ về mối quan hệ giữa “quyền dân sự" trong Luật Dân sự và “quyền sử dụng đất" trong Luật đất đai như sau.

Các Bộ luật Dân sự của Việt Nam ngày càng có xu hướng tiệm cận tới khung pháp lý về dân sự của các nước phát triển như một thông lệ tốt. Chính phủ đều giao việc xây dựng các Bộ luật này cho Bộ Tư pháp thực hiện. Bộ Tư pháp lại giao cho các nhóm luật sư có trình độ xây dựng dự thảo, có lý luận đầy đủ sau khi đã tham khảo nhiều Bộ luật Dân sự của các nước khác.

Bộ luật Dân sự 2015 đã quy định nhiều yếu tố minh bạch về “quyền sử dụng đất”, nói thẳng hơn là tìm đúng ngữ nghĩa pháp lý của “quyền sử dụng đất” trong các mối quan hệ dân sự sao cho không tồn tại những kẽ hở pháp luật. Chính vì vậy, “quyền sử dụng đất” được quy định là “quyền dân sự”, và không thể coi là gì khác được.

Theo đúng quy định của Bộ luật Dân sự 2015 thì không thể áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để cung đất cho các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận tư nhân của nhà đầu tư. Về mặt thực tiễn, việc áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện (Voluntary land conversion) dựa trên sự thương thảo giữa chủ đầu tư dự án với những người đang sử dụng đất cũng rất khó khăn. Theo kinh nghiệm các nước đang thực hiện công nghiệp hóa, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện chỉ áp dụng đối với các dự án thuần túy vì lợi nhuận của chủ đầu tư. Đối với các dự án có lợi ích riêng của chủ đầu tư gắn với lợi ích kinh tế ở tầm quốc gia thì áp dụng một cơ chế “trung dung” mang tên “đồng thuận theo đại đa số cộng đồng với phương án chuyển dịch đất đai”. Rất tiếc, cơ chế “trung dung” này chưa được “thấu hiểu” ở Việt Nam, xu hướng vẫn muốn Nhà nước thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư để bảo đảm sự công bằng ở mức bảo đảm lợi ích thấp cho những người bị thu hồi đất. Rất buồn!        

Rất tiếc rằng những cố gắng của các luật sư có trình độ trong xây dựng Bộ luật Dân sự 2015 không được các nhà kỹ thuật xây dựng Luật Đất đai 2013 thấu hiểu và đồng lòng, vậy nên đã tạo ra hệ thống pháp luật rất nhiều điểm xung đột giữa Bộ luật Dân sự 2015 và Luật Đất đai 2013.  

Có thể lấy thêm một ví dụ tương tự, Bộ luật Dân sự 2015 quy định “quyền sử dụng đất” là quyền tài sản, nhưng Luật Đất đai 2013 không có quy định tương tự. Điều 115 của Bộ luật Dân sự 2015 có quy định về quyền tài sản có nội dung “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Nói chung, Luật Đất đai 2013 không quy định “quyền sử dụng đất” là gì cả. Đây cũng là nguyên nhân của tình trạng rất nhiều cán bộ quản lý đất đai đã rơi vào vòng lao lý khi lợi dụng các khoảng hở, khoảng chồng chéo pháp luật để tư lợi, tức là nhúng tay vào tham nhũng.

Qua những ý nói trên, tôi cho rằng cần phải cải cách tổng thể phương thức xây dựng luật pháp ở Việt Nam. Đối với các luật chuyên ngành, các nhà kỹ thuật chỉ nên tham gia vào công đoạn hoạch định chính sách, khi chính sách đã được quyết định thì việc luật hóa các chính sách được giao cho các nhóm luật sư có trình độ và có đạo đức. Khi đó mới khắc phục được tình trạng văn bản pháp luật dài dòng, nhiều nhóm từ thừa, nhiều câu khó hiểu, để lại nhiều khoảng trông, khoảng chồng chéo có xung đột giữa các luật, v.v. Từ đó dẫn tới khả năng đa nghĩa trong áp dụng pháp luật.”

“Thu hồi đất” trong Dự thảo Luật Đất đai 2022

So với Luật Đất đai hiện hành (2013), Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) 2022 này đã ghi rõ thêm trường hợp có thể bị thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội: Đó là “dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn” (Điều 67, Khoản 3). Tính chất “thương mại” được ghi rõ, bất chấp nó đang được lồng vào nội dung thu hồi đất vì “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.”

Ngôn ngữ của Điều 67 Dự thảo luật này cũng nhập nhèm giữa lợi ích quốc gia công cộng và dự án kinh doanh của tư nhân, bằng cách sử dụng cách nói “Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng,” trong đó quy định rõ nó bao gồm cả “dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại”.

Người ta chưa thấy những người soạn luật giải trình với Quốc hội Việt Nam xem họ định nghĩa thế nào là “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” và tại sao những dự án bất động sản thương mại lại không phải là lợi ích tư nhân mà là lợi ích công.

Như trên đã nói, ở Bộ Luật Đất đai 2003, Điều 40 của phiên bản cũ này có hai Khoản độc lập, trong đó Khoản thứ nhất quy định về các đại dự án “của Chính phủ,” còn Khoản thứ hai quy định về các dự án kinh doanh của tư nhân. Các dự án của Chính phủ thì có thể bị thu hồi đất, còn các dự án sản xuất kinh doanh thì “không phải thu hồi” mà bên đầu tư sẽ “chuyển nhượng” “thuê”, “góp vốn” với người có quyền sử dụng đất. 

Như vậy, từ phiên bản 2003 đến phiên bản 2013 và Dự thảo sửa đổi lần này, quy chế “thu hồi đất” đã ngày càng giảm thiểu quyền lợi của người sử dụng đất, tăng cao quyền lợi cho chủ đầu tư bất động sản.

Sử dụng cách nói mơ hồ

Tính lắt léo mơ hồ của ngôn ngữ Dự thảo Luật này không chỉ ở cách lồng các dự án bất động sản thương mại vào trong cái gọi là lợi ích quốc gia, công cộng, mà còn thể hiện ở Khoản 8, Điều 67:

Việc thu hồi đất theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 5, 6 và 7 Điều này phải đáp ứng một trong các điều kiện sau:

1. a) Sử dụng vốn đầu tư công;
2. b) Thuộc trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Khoản 8.a của Điều 67 này đã nêu một điều kiện để thu hồi đất là có “sử dụng vốn đầu tư công”. Khoản 3 quy định có thể thu hồi đất để thực hiện “dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại” vì chúng cũng là “lợi ích quốc gia, công cộng”. Dự án bất động sản thương mại đương nhiên bao gồm cả các dự án bất động sản tư nhân được Nhà nước (chính quyền cấp tỉnh, huyện) phê duyệt, tức là chúng không sử dụng “vốn đầu tư công”.

Nếu Điều 67, Khoản 8 chỉ dừng lại ở Mục 8.a nói trên thì các dự án bất động sản thương mại có khả năng không được áp dụng quy chế “thu hồi đất”. Nhưng Khoản 8.b ngay sau đó đã “hóa giải” điều này khi bổ sung “trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.” Quy định này giúp các dự án bất động sản có mục đích thương mại của các chủ đầu tư bất động sản hoàn toàn có thể “thu hồi đất”. Bởi lẽ, với loại đất mà chủ đầu tư đã sở hữu thì họ không cần “thu hồi đất” của ai, còn với loại đất do người khác sở hữu “quyền sử dụng đất”, chỉ cần đi hai bước là họ có thể “thu hồi đất”: chính quyền quy hoạch rồi tổ chức đấu thầu. 

Hai bộ luật chế tài lẫn nhau?

Bộ Luật Dân sự hiện hành và Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 đều ghi rõ là nếu có điều khoản nào ở bộ luật khác mà trái với luật này thì áp dụng luật này. Nhưng cả hai luật này có một điểm quan trọng cốt lõi trái ngược nhau: có thể xâm phạm “quyền dân sự” trong trường hợp nào. Với Bộ Luật Dân sự hiện hành, quyền dân sự (bao gồm cả quyền sử dụng đất) chỉ có thể bị hạn chế với “lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (Điều 2), còn với Dự thảo Luật đất đai hiện nay thì nó có thể bị hạn chế vì các dự án bất động sản thương mại.  

Bộ Luật Dân sự quy định một phạm vi bao trùm đời sống kinh tế, xã hội của người dân, do đó, nó là nền tảng pháp lý chung để xây dựng các luật chuyên ngành cho từng lĩnh vực cụ thể, trong đó có Luật Đất đai. Điều 4 của Bộ Luật Dân sự 2015 quy định về việc áp dụng luật như sau:

Điều 4. Áp dụng Bộ luật dân sự

1. Bộ luật này là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự.
2. Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự quy định tại Điều 3 của Bộ luật này.
3. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản 2 Điều này thì quy định của Bộ luật này được áp dụng.

Như vậy, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vi phạm thiết chế mà Luật Dân sự 2015 đã quy định. Nhưng để “phòng ngừa”, dự thảo Luật đất đai cũng lồng vào một quy định tương tự Luật Dân sự 2015:

Điều 4. Áp dụng pháp luật

Quản lý và sử dụng đất đai phải thực hiện theo quy định của Luật này. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này và luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai.

Luật Đất đai trái với Luật Dân sự hiện hành. Cả Luật Dân sự và dự thảo Luật đất đai đều quy định rằng nếu có bộ luật nào trái với nó thì chỉ áp dụng nó. Vậy thì hệ thống hành pháp của Việt Nam sẽ vận hành thế nào trước hai quy định loại trừ nhau?