“Cưỡng chế thu hồi đất” trong Dự luật Đất đai 2022: quyền lực của cấp huyện

Luật Đất đai năm 1993 không có quy định nào về cưỡng chế thu hồi đất. Bản sửa đổi năm 2003 thì nói ngắn gọn về thu hồi đất, nhưng quy định rõ ràng là cơ chế này không áp dụng cho bất động sản thương mại. Điều 39 Luật Đất đai 1993 quy định về “thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Như phần trước đã nói, Luật Đất đai 1993 phân biệt rõ ràng rằng các dự án thương mại không nằm trong nhóm này. Nhưng đến phiên bản hiện hành (2013), ở các Điều 69, 70, 71, quy chế “cưỡng chế thu hồi đất” được quy định chi tiết, và được áp dụng cả cho các dự án bất động sản thương mại. Các quy chế này được giữ nguyên và bổ sung thêm ở Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay.

Cấp huyện có quyền thu hồi đất

Điều 71 Dự thảo Luật Đất đai quy định cấp huyện có quyền thu hồi đất của “hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư”. Quy định này đã bao trùm tất cả những “đối tượng” là người dân “có quyền sử dụng đất”. Về cơ bản, cấp huyện có thể ra quyết định thu hồi đất của bất kỳ người dân nào trong địa bàn của mình, miễn là có quy hoạch. Thẩm quyền “thu hồi đất” của cấp huyện dựa theo “quy hoạch” của chính mình được lặp lại ở Điều 74, Khoản 4.a.  (“Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 71 của Luật này quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày;”)

Điều 44 của Dự luật quy định Ủy ban Nhân dân cấp huyện có quyền tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Khi chính quyền huyện lập quy hoạch, người dân được quyền có ý kiến (Điều 45) nhưng “ý kiến” của người dân không có giá trị pháp lý vì Dự luật không nói ý kiến của dân sẽ được xem xét ra sao. Giá trị pháp lý nằm ở chữ ký của cấp tỉnh: sau khi cấp huyệt lập quy hoạch đất, nếu cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch này thì có thể thực hiện. (Điều 47).

Như vậy, cấp huyện có quyền quy hoạch đất, rồi cũng chính cấp huyện có quyền thu hồi đất của dân trong khu vực mình quy hoạch.

Hiến pháp coi đất đai là sở hữu công của Nhà nước, nhưng khi cụ thể hóa nguyên tắc trừu tượng này, người ta giao quyền và lợi cụ thể, thực tế của đất đai cho quan chức cấp huyện.

Dự thảo Luật này không cấp cho “ý kiến” của người dân bất kỳ một công cụ pháp lý nào khi chính quyền huyện “quy hoạch đất”. Và khi chính quyền huyện thu hồi đất theo chính cái kế hoạch của mình thì người dân cũng không có công cụ pháp lý nào để đấu tranh với chính quyền huyện nếu huyện làm sai.

Thu hồi đất: không thương lượng, chỉ cần ra thông báo

Cấp huyện có quyền quy hoạch đất, khi được cấp tỉnh phê duyệt thì có quyền tự mình thu hồi đất dựa trên quy hoạch do chính mình lập ra. Và khi thu hồi đất, cấp huyện cũng chỉ cần ra “thông báo” (Điều 72). Dự thảo Luật này không quy định bất kỳ cơ chế pháp lý nào cho phép người dân, dù liên quan trực tiếp hay không tới quy hoạch, có bất kỳ cơ chế nào để thương lượng với chính quyền, phản đối quy hoạch của chính quyền. 

Khoản 3 và 4 Điều 72 của Dự luật chỉ khẳng định trách nhiệm của người dân bị thu hồi đất, không nói đến quyền lợi của họ.

3. Người có đất thu hồi có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong quá trình điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
4. Khi quyết định thu hồi đất có hiệu lực thi hành và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt được công bố công khai, người có đất thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất.

Không có một cơ chế nào để làm cho việc “thu hồi đất” diễn ra sau khi có sự đồng thuận giữa người dân và chính quyền.

Khoản 4.a, Điều 74 của Dự luật viết:

“Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện.

Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 76 của Luật này.”

Điều 74, 75, 76 (phiên bản trên website Chính phủ, tương đương với các điều 93, 94, 95 trong phiên bản trình Quốc hội) quy định chi tiết về các kỹ thuật trong trình tự thu hồi đất và các thủ tục liên quan. Các điều luật này không quy định bất kỳ một cơ chế nào để người dân có cơ hội thương lượng. Ngược lại, người sở hữu “quyền sử dụng đất” bị coi là một đối tượng. Các điều luật này quy định người dân chỉ được “thuyết phục” bàn giao đất nếu không đồng ý với quy hoạch và quyết định thu hồi đất của họ. Nếu họ tiếp tục không đồng ý với sự “thuyết phục” của chính quyền thì bị “cưỡng chế.”

Khi cấp huyện nắm ba quyền một lúc…

Hiến pháp quy định đất đai là sở hữu của “toàn dân”. Nhưng “toàn dân” là một khái niệm trừu tượng, cần được cụ thể hóa để thực thi trong thực tế. Và khi cụ thể hóa quyền sở hữu của “toàn dân” này, Luật đất đai hiện hành và Dự thảo sửa đổi đều trao quyền toàn diện (quy hoạch, thu hồi, cưỡng chế) cho cấp huyện, và cái quyền toàn diện này có thể phục vụ cho bất động sản thương mại.

Giáo sư Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường - đánh giá, phân tích về lợi ích và hệ lụy của cách thức “cụ thể hóa” quyền sở hữu “toàn dân” này.

“Nhiều chuyên gia ở Việt Nam đã đặt câu hỏi “sở hữu toàn dân là gì?”. Ở Trung quốc, Hiến pháp cũng dùng thuật ngữ sở hữu đất đai toàn dân, nhưng xác định cụ thể chủ sở hữu nhà nước đối với đất được xây dựng và chủ sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp. Hoặc như tại Đài Loan, Hiến pháp quy định đất đai là tài sản của toàn dân tộc, nhà nước công nhận sở hữu tư nhân về đất đai theo quy định của pháp luật.

Từ hai ví dụ ở Trung Quốc và Đài Loan, có thể thấy sở hữu đất đai có đặc thù riêng, vừa có tính công hữu và vừa có tính tư hữu. Đối với tất cả các nước áp dụng mô hình kinh tế thị trường đều phải tiếp nhận hoặc chế độ công hữu mở rộng quyền cho tư nhân đối với đất đai, hoặc chế độ tư hữu hạn chế quyền của tư nhân đối với đất đai. Trên thế giới hiện nay có hơn 180 quốc gia có ảnh hưởng đến quốc tế, ngoài vài quốc gia còn trong chế độ phong kiến hoặc sử dụng mô hình kinh tế bao cấp tuyệt đối, có khoảng 10 quốc gia áp dụng chế độ công hữu đất đai mở rộng, trong đó có Việt Nam.  

Tại Việt Nam, Điều 53 của Hiến pháp 2013 quy định “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Từ định nghĩa này có thể thấy chế độ sở hữu đất đai toàn dân chính là chế độ công hữu đất đai (Public Ownership of Land). Mặt khác, Luật Đất đai lại cho người sử dụng đất là các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được giao dịch đất đai trên thị trường với các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, thế chấp, góp vốn. Giá trị quyền sử dụng bằng với giá trị đất đai giao dịch trên thị trường.

Chế độ công hữu đất đai ở Việt Nam chỉ còn một nhược điểm chưa được chế ngự là chưa có một khung pháp lý phù hợp của cơ chế Nhà nước thu hồi đất, nhất là trao cho Chính quyền cấp huyện quyền thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân. Hiện nay, chính quyền cấp huyện ở một số nơi có lạm dụng quyền thu hồi đất để mưu lợi cá nhân, trong hoàn cảnh tri thức pháp luật của người nông dân không cao. Vừa qua, nhiều địa phương đã cho thu hồi đất để thực hiện các dự án “chia lô, bán nền” phục vụ dân nhà giàu từ đô thị xuống mua nền để đầu cơ, dân trong làng muốn tách hộ không có tiền để mua nhà cho mình. Đầu cơ đất nền là một hoạt động kinh doanh gây sốt giá, tích tụ giá ảo, gây hại cho nền kinh tế.”

Giáo sư Đặng Hùng Võ cũng đưa ra một giải pháp sao cho phù hợp với kinh tế thị trường và giảm bớt hệ lụy.

“Giải pháp duy nhất là thu lại thẩm quyền quyết định về đất đai của chính quyền cấp huyện để giao cho chính quyền cấp tỉnh nhằm đảm bảo tính thống nhất và nhất quán, cũng là tránh lạm quyền của cấp huyện. Bên cạnh đó, cần tính toán về thể chế liên quan đến đất đai để tách riêng quyền quản lý đất đai và quyền quyết định về đất đai để giao cho hai cơ quan nhà nước khác nhau. Khi cả hai thẩm quyền này giao cho một cơ quan nhà nước sẽ rơi vào tình trạng mà người dân vẫn gọi là “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Hơn nữa, ba yếu tố về quản trị tốt phải trở thành bộ khung đổi mới của Luật Đất đai sửa đổi, xuyên suốt toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai.”

Bài học Trung Quốc: khi “sổ đỏ” hết hạn

Các quy định về thu hồi đất và cưỡng chế đất khắc nghiệt của Luật Đất đai hiện hay và Dự luật sửa đổi hiện nay sẽ làm cho Việt Nam phải đối diện với một vấn đề nóng về mặt xã hội sau khi “thời gian sử dụng đất” kết thúc (50 năm.) Một cựu quan chức Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) giấu tên trao đổi với RFA:

"Việt Nam học theo cách làm của Trung Quốc thì cũng nên xem xét vấn đề Trung Quốc gặp phải.

Ở Trung Quốc, quyền sử dụng đất có giới hạn trong vòng 30 năm. Họ quy định như vậy nhưng chưa có luật lệ rõ ràng là sau hết hạn thì người sử dụng đất có quyền gia hạn hay không, nếu có thì tự động gia hạn hay phải có điều kiện gì, thời gian gia hạn bao lâu, giá/phí thế nào... Hiện nay Trung Quốc đang bối rối với vấn đề này và dư luận cũng bắt đầu băn khoăn.

Dự luật của Việt Nam khi đề cập tới vấn đề này cần phải nghĩ về tương lai khoảng 20 năm sau khi phần lớn những “sổ đỏ” cấp cách đây hai ba mươi năm bắt đầu hết hạn. Luật cần quy định vấn đề này một cách công bằng cho người dân, không nên quy định theo cách có thể tạo ra khoảng hở cho quan chức thừa hành có thể lợi dụng, đưa ra những quyết định bất công, dẫn đến bất ổn xã hội.”

Ở phần cuối, RFA sẽ bàn về quy định thiếu rõ ràng về “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” và những hệ lụy có thể phát sinh nếu nó được thông qua. Qua đó, chúng ta sẽ khép lại vấn đề này bằng nhận xét của Giáo sư Đặng Hùng Võ về năng lực soạn thảo văn bản luật pháp ở Việt Nam.